建立现代取向福利水平结构。
长期以来，由于“左”倾意识形态、计划经济体制、经济发展水平和集体文化等社会因素影响，社会福利在社会生活中扮演消极、负面、边缘化角色，社会各界普遍缺乏和误解社会福利、社会政策观念，政府长期对社会福利制度框架与政策模式缺乏清晰政策就是典型例证[26]。社会福利范围十分有限，主要局限于民政工作范围之内。社会福利对象主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和优抚对象、灾民等，服务对象选择性特征突出，社会福利水平结构狭隘。1986年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划1986-1990》首次阐述社会福利制度框架，明确指出社会福利制度主要由社会救济、社会福利、社会保险、优抚工作四部分组成。[27]1993年中央再次明确阐述中国社会福利制度框架，认为社会福利制度主要由社会救济、社会福利、社会保险、优抚安置、个人储蓄式积累账户和社会互助六部分组成。[28]如果将个人储蓄式积累账户纳入养老保险制度的话，实际上社会福利范围主要由五部分组成。比较而言，中国社会福利概念内涵、外延十分狭隘，福利范围有限，而且缺乏社会政策与社会服务概念。欧美国家视为“天经地义”福利服务的市政公共服务、福利津贴、教育服务、住房服务、卫生服务和就业服务在中国社会中都未被纳入福利范围。显而易见，中国的社会福利服务范围基本停留在收入保障与物质福利的层面上，社会关系、精神心理和社会服务保障尚比较落后，反映中国与欧美国家在经济发展与生活质量上的差距。在经济市场化与社会现代化处境下，市政、教育、卫生、住房和就业服务是福利发展重点。（如图6） 附图
图6中国社会福利制度框架与社会服务体系范围水平结构示意图
社会福利是个小概念，社会保障是个大概念，社会福利重点与优先领域基本停留在以社会救济、社会保险和职工福利三部分组成的社会保障领域中，形成社会保障为主，社会福利为辅，“底部膨胀，主体分散”的垂直结构。欧美国家社会福利发展已形成特定的惯例，社会保障是社会福利基础组成部分，教育、卫生、住房和就业服务等社会服务是福利主体。社会保障功能层次较低，主要局限于贫困救济、收入保障和劳动者年老、失业、疾病保险等，发挥社会稳定机制作用。中国社会发展与福利文化恰恰与欧美国家福利发展规律相反[29]，中国社会福利依附和包含在社会保障范围内。这充分说明中国社会福利重点与优先领域是社会保障领域，说明贫困救济与社会保险是社会福利重中之重。市政公共服务、教育服务、卫生服务、住房服务既未纳入社会福利范围，又不是社会福利体系的优先领域。改革开放以来，伴随经济体制改革不断深化，企业下岗人员急遽增长，城市贫困、收入差距、社会不平等与社会秩序问题日趋严峻，社会救济与社会保险在福利体系中的地位不仅没有削弱，反而有所加强。社会保障成为福利发展的重点。目前城市居民生活保障制度、失业保险与国有企业下岗职工基本生活保障是保障工作重点。同时，社会救助蓬勃发展，救助范围急遽扩大，主要包括贫困救济、灾害救济、医疗救助、廉租住房、教育救助、法律援助六部分服务内容，形成社会救助过分膨胀的局面[30]。与此同时，由于缺乏社会政策与大社会福利观念，一方面教育、卫生、住房、就业和公共服务呈现分散化发展状况；另一方面，
社会保障与社会福利缺乏系统联系，没形成整合与系统的制度框架和政策模式，严重妨碍社会福利制度的社会预防、投资、发展作用的发挥。
社会福利制度、社会服务体系是政治考虑及经济体制改革的配套工程，社会消费与社会政策是经济生产与经济政策的奴仆，社会消费与社会政策从属、依赖经济生产与经济政策，经济增长型发展观盛行，颠倒生产手段与社会目标关系，形成非均衡的社会福利系统结构。中国社会福利制度基本不是经济发展结果，主要是建国初期独特历史环境与政治考虑的产物。为建设社会主义新中国，体现社会主义制度优越性，化解社会不稳定因素和重建社会秩序，政府模仿前苏联社会福利制度模式，迅速建立以社会救助和社会保险为主的社会保障制度。在“左”倾冒进思想，先生产、后生活，生产长一寸，福利长一分，经济增长型发展观影响下，国家采取“重重工业，轻轻工业”的经济政策模式，压缩社会消费与福利开支。人们生活状况普遍困苦，衣食住行用基本生活需要难以满足，生活质量偏低。这种状况的社会后果是社会福利观念缺乏相应的社会基础，难以形成公共服务与社会政策体系。改革开放以来，虽然经济社会协调发展，社会发展、以人为本和社会政策观念日趋流行，经济生产与社会消费、经济政策与社会政策关系改善，但是社会福利与社会政策尚未成为社会结构与生活方式的重要组成部分，社会福利与社会政策是经济发展“配套工程”的观念仍然占据主导地位。只有经济生产与社会消费、经济政策与社会政策形成制度伙伴关系，才能实现社会现代化。（如图7、8） 附图
图7中国社会福利制度与社会服务体系垂直结构示意图
附图
图8中国社会福利、社会政策与经济生产、经济政策的系统结构示意图
四、简要讨论与基本结论
国家与社会、社会与福利，生活状况与生活质量关系是社会发展与社会现代化的主题，是观察和分析世界各国社会结构变迁方向，衡量社会发展状况与所处历史阶段的主要指标。在现代社会生活中，国家与社会关系框架主要体现为社会与福利关系，因为社会福利与公共服务是政府职能、制度安排和政策模式的最佳定位。“国家与社会”框架自然转变为“社会与福利关系”。趋利避害、寻求安全保障，追求幸福美好生活，谋求个人利益与社会利益最大化，这是社会变迁与历史发展的基本主题，贯穿整个人类社会生活。这意味着改善生活状况和提高生活质量恰恰是福利概念的基本内涵、外延。人类社会发展趋势就是改善生活状况
相关推荐：
loading