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中共中央办公厅,国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见(中办发[2004]17号)解读

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三层意思是,强调要根据农村改革发展的新形势、新情况,及时丰富和拓展村务公开内容。这里,文件采用列举方式点了以下内容,如土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现,以及国家其它补贴农民、资助村集体的政策落实情况,及时纳入村务公开的内容。

四层意思是,强调说明农民群众要求公开的其它事项,也应公开。这是一句兜底的话。

以上是文件第二部分第一段内容的大体情况,下面,我们来看看另一段的内容。

(三)规范村务公开的形式、时间和基本程序

规范村务公开的形式、时间和基本程序。各地农村应坚持实际、实用、实效的原则,在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏,同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。一般的村务事项至少每季度公开一次,涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村,财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开,向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代科学技术,不断创新村务公开的有效形式和手段。村务公开的基本程序是:村民委员会根据本村的实际情况,依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案;村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后,提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定;村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

这是文件第二部分的第二段话。在征求意见时,新疆、广东、河北、宁夏、福建、四川、湖北、江苏、内蒙古、贵州、河南、浙江等12个省(区)提出了修改意见。修改意见主要集中在村务公开程序设计和文字表述上。 正式文件里,这段话讲了三层意思: 一层意思是,讲了村务公开的形式。

文件要求在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏。不过,文件对村务公开栏的要求,没有作具体规定,这留给地方和基层结合实际去规定。不管村务公开栏是个什幺样子,只要能达到“实际、实用、实效”的目的都行。文件同时还规定可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。“固定的村务公开栏”与“其它有效形式”,是什幺关系?文件没有说明。我们

体会,它们是一种兼容的交叉关系,也就是说,村务通过固定的公开栏公开后,还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等等多种形式公开(如果有的话)。反过来,通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等形式公开后,还要不要再通过公开栏公开呢?从文件的语气来看,恐怕还是要为好。 二层意思是,讲了村务公开的时间。 文件讲了四句话:

第一、一般的村务事项至少每季度公开一次,涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。这里“一般的村务事项”、“涉及农民利益的重大问题”的含意,没有采用列举的方式说明,各地可以结合实际进一步明确。 第二、集体财务往来较多的村,财务收支情况应每月公布一次。这个规定比1998年中办9号文件的要求进了一步。1998年中办9号文件说:“公开的时间要及时。需要公开的事项要尽早向村民公开,也可以采取定期公开的形式。一般一个月或两个月一次,至多不得超过三个月。有些时限较长的事项,可以每完成一个阶段,即公布一次进展情况。每一件较大事项完成之后,要及时向群众公布结果。 ”。

这个规定是否与《村委会组织法》的规定矛盾呢?《村委会组织法》第 22条规定:“村民委员会应当及时公布下列事项,其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次,接受村民的监督。”我体会,这个要求与《村委会组织法》的规定不矛盾。因为,中办17号文件强调的是“集体财务往来较多的村”,并不是要求所有的农村都这样做,这就是说有所区别。至于“集体财务往来较多的村”,是个什幺标准,文件没有说明,因为,各地差别较大,这个应由各地去规范。 第三、要推进村务事项从办理结果的公开,向事前、事中、事后全过程公开延伸。

第四、要充分利用现代科学技术,不断创新村务公开的有效形式和手段。” 三层意思是,规范了村务公开的基本程序。 文件里讲了四步程序:

第一步程序:村民委员会根据本村的实际情况,依照法规和 政策的有关要求,提出公开的具体方案;

第二步程序:村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善; 第三步程序:提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定; 第四步程序:村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

在实际工作中,有些农村还在四步程序之外,把听取村民对事后公开的意见和建议,以及整改情况,也作为必要的程序之一;还有的把村务公开资料的整理、归档工作也作为程序之一。我们的意见是,不管你有多少程序,但上述的四步程序是最基本的、不能缺少的。这四步程序把村党组织、村委会、以及村民(村务公开监督小组)都考虑进去了,是十六大要求的“完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”在村务公开这个问题上的具体体现,所以说,这是一个比较好的制度设计。

以上是文件第二部分第二段内容的大体情况,下面,我们来看另一段内容。 (四)设立村务公开监督小组

设立村务公开监督小组。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生,负责监督村务公开制度的落实。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体,公道正派,有一定的议事能力,其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责,认真审查村务公开各项内容是否全面、真实,公开时间是否及时,公开形式是否科学,公开程序是否规范,并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员,村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。

这是第二部分的第三段内容。在征求意见的过程中,吉林、宁夏、辽宁、天津、河南、北京、贵州、四川、河北、西藏等10个省(区、市)的同志提了修改意见。修改意见主要集中在村务公开监督小组资格条件、成员人数上。 正式文件里,这段话共讲了五层意思。

一层意思是,明确了村务公开监督小组的产生(权力来源)。文件指出,村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生。 二层意思是,指出了村务公开监督小组的职责。文件规定,负责监督村务公开制度的落实。

三层意思是,规范了村务公开监督小组的资格条件。文件明确,村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员(回避原则)。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体,公道正派(信赖诚信原则),有一定的议事能力(能力条件),其中应有具备财会知识的成员(能力条件)。

四层意思是,明确了村务公开监督小组的任务。文件指出,村务公开监督小组要依法履行职责,认真审查村务公开各项内容是否全面、真实,公开时间是否

及时,公开形式是否科学,公开程序是否规范,并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。

五层意思是,明确了对村务公开监督小组成员不履行职责处置办法。文件指出,对不履行职责的成员,村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。 以上是文件第二部分第三段内容的大体情况,下面,我们来看另一段的内容。 (五)听取和处理群众意见

听取和处理群众意见。群众对公布的内容有疑问的,可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉,村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时进行调查,确有内容遗漏或者不真实的,应督促村民委员会重新公布;也可以直接向村党组织、村民委员会询问,村民委员会应在10日内予以解释和答复。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档并妥善保管。

这是文件第二部分的第四段内容。在征求意见时,青海、内蒙古、宁夏、广东、天津、贵州、重庆、河北、河南等9个省(区、市)提了修改意见。大家可能还记得,当初印发各地征求意见时,这段话是这样写的:“重视公开后的意见答复和整改工作。对公布的内容有疑问的,群众可以向村民委员会询问,村民委员会应在7日内予以解释和答复;或者向村务公开监督小组直至村党组织反映,村务公开监督小组对群众反映的事项应当进行审查,对有遗漏或者不真实的,应向村党组织报告,由村党组织督促村民委员会重新公布;也可以向乡级人民政府、县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应在15日内予以答复。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档、妥善保管。”各地提出的修改意见集中在两个问题上:一个是对群众提出的意见,在多长时间内答复比较合适。有的省提出村应是5天,有的提出15天,有的建议把乡的答复由15天改为20天,有的提出10个工作日。后来,经过反复权衡,村级组织答复的时间定为10天以内。意见集中的第二个问题,就是村民对村务公开反映意见的途径究竟应有几条。征求意见稿提供了四条途径:一是村务公开监督小组、二是村党组织和村民委员会、三是乡级人民政府、四是县级人民政府及其有关主管部门。后来,反复研究,把县乡的答复与处理删去了。这样做,主要考虑到文件的第六部分,已对县乡提出了“要加大督促检查力度,及时受理群众来信、来访和申诉,及时化解社会矛盾,维护农村稳定”的要求,这里再作规定,就显得重复了。至于时限问题,可由各地规定。另外,《村民委员会组织法》第二十二条的规定也比较清楚:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民

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