村镇银行商业性支农性之冲突与平衡

村镇银行商业性支农性之冲突与平衡

一、 引言：农村金融空洞化与村镇银行的补位 二、 困境凸显：村镇银行商业性支农性之冲突 三、 更深层的论争：对村镇银行存在必要性的质疑 四、 为村镇银行正名：其存在必要性与发展可行性论证 五、 盈利空间充裕：村镇银行商业性与支农性并非完全对立 六、 村镇银行商业性与支农性之平衡

七、结语：其他金融机构亦应担负起支农责任

一、农村金融空洞化与村镇银行的补位

农村金融历来是我国金融体系中的薄弱环节，市场化进程中国有商业银行从农村市场撤离，在农村地区基本处“一家独霸”垄断地位的农村信用社亦问题缠身：产权不明晰，有效的法人治理结构、经营机制和内控制度均远未构建，资产质量差，历史包袱沉重，经营低效落后，潜在风险严重，且近些年来其城市化、商业化趋向日益加剧—— 其日益注重县城经济和工商业的投资，日益忽视普通农户的小额贷款需要。以上诸种原因综合直接导致了我国农村地区金融供需严重失衡——农村金融严重滞后，农民融资无门、贷款难问题极为突出，金融服务严重匮乏甚至不少地区都出现了金融服务“空洞化”的困局。为解决此问题，迫切需要完善农村地区当下的金融体制，而村镇银行也正是在这种背景下出现的。

2006年底，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许在农村地区设立村镇银行，由此拉开了农村金融新政的帷幕。村镇银行作为经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农

1村经济发展提供金融服务的银行业金融机构，其系采用股份制的微型金融机构，2

有着严格的投资比例限制即其最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且

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《村镇银行管理暂行规定》第2条。

在县（市）设立的村镇银行，注册资本为不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，不得低于100万元人民币。参见《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《村镇银行管理暂行规定》及《关于加强村镇银行监管的意见》。

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持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%；在公司治理结构上也进行了简化，

董事会和监事会均为任意设置机构；在经营上亦有着严格的地域和业务限制：不得跨县吸收存款和发放贷款。4

2007年3月初首批3家村镇银行开业，其后村镇银行犹如雨后春笋般迅速在全国各地涌现。截至目前，我国已有村镇银行100余家。短短三年时间，村镇银行实现了数十倍的增长，而且这一数字还将迅速壮大。而银监会对村镇银行的发展目标是2000家，也即凡有条件的县都可以有一家村镇银行。5村镇银行的推出，意味着在农村金融难题求解问题上，决策层不再仅仅纠缠于“存量”——农村信用社步履维艰的改革，而是在“存量”改革的同时，着重扶持和培育“增量”的部分。

二、困境凸显：村镇银行商业性支农性之冲突

村镇银行运行三年多来，其发展可谓迅速，颇有燎原之势，而且呈现出了一系列的特点：投资主体多元化，多由本市县区金融机构为主发起行、当地实业机构联合出资组建，注册资本规模大都远远超过了《村镇银行管理暂行规定》所设置的最低限等。然尽管其整体态势良好，但仍然有很多矛盾与问题暴露出来，如村镇银行市场定位易偏离服务“三农”目标，资金短缺问题突出，主发起银行制度衍生的股权结构失衡及村镇银行独立性问题严重，治理结构存在严重欠缺，存款人利益保护机制缺位等等，其中尤以村镇银行商业性与支农性冲突严重为最。

支农性保持问题，长期以来都是困扰农村金融机构的一个难题。该难题也同样发生在了村镇银行身上。从村镇银行产生之日起，很多人就对村镇银行能否在运行中保持“从一而终”的服务三农的经营理念持怀疑态度，而且村镇银行运行的现实也表明，这种怀疑确实并非杞人忧天——很多村镇银行在其业务运营中，确实商业银行“旧病复发”，出现了“垒大户”和贷款非农化现象，对很多中小贷款和农户资金需求视而不见：

如部分村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的“三农”业务，而将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上，某种程度上偏离了当时制度设计的初衷；部分村镇银行虽面向“三农”业务向农村地区放贷，但亦较偏重于向种养大户和农业企业或者担保明确的农户发放贷款，“放大不放小”现象在村镇

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《村镇银行管理暂行规定》第25条。 《村镇银行管理暂行规定》第5条、《关于加强村镇银行监管的意见》。 5

丁玉萍：《银监会目标：村镇银行初定2000家》，载《中国经营报》2009年3月14日。

银行中较为普遍。举例而言，青海大通国开村镇银行一年来共发放贷款3529万元，其中仅向农户和个人发放贷款589万元，另有一部分发放给了企业。对此，行长梁鸿的解释是：“农户贷款风险高、成本高而收益又低，仅仅做农户贷款银行很难生存。”6再如曾都汇丰村镇银行，其放贷的主要对象也是相对优质的农业产业化龙头企业或中型企业，它们的贷款规模占到汇丰贷款余额86%以上。7

这确实是一个很棘手的难题。毕竟，村镇银行，从本性上来讲，其仍是商业性金融机构，作为“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的独立的企业法人，各发起人或出资人必然会把实现利润最大化作为自身最大的追求目标，这几乎是必然的；而农民作为弱势群体，农业、农村经济作为风险相对较高、效益相对较低的弱势经济，受自然条件和市场条件的影响较大。在农业政策性保险严重缺乏的情况下，村镇银行在利益的驱使下很难兢兢业业、任劳任怨、心甘情愿地仅仅服务于“三农”，更为可能的情形是，它们会有意无意地偏离服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位和更大的利润空间。在此情况下，发生在农村地区的国有商业银行信贷资金“农转非”现象将不可避免地在村镇银行身上“旧剧重演”。

三、更深层的论争：对村镇银行存在必要性的质疑

村镇银行运行中出现的商业性与支农性冲突和偏离服务“三农”制度设计初衷的现实，在很多学者看来并不意外，甚至恰好印证了很多学者之前的预见。事实上，自村镇银行推出之日起，其就一直饱受争议，支持者反对者立场各异。

很多学者对村镇银行的推出赞誉有加，认为在我国农村其实并不缺资本，但缺乏将资本存量盘活的工具，村镇银行的建立，恰好为盘活农村资本存量找到了突破口，为在我国建立普惠金融迈出了具有里程碑的一步；8亦有学者认为，就我国农村金融的需求特点来说，其需要的是中小型商业银行，而大型银行的经营运作与农村金融的需求并不对接，故在我国缺乏为农村服务的小银行的当下，村镇银行的出现正好填补了这一空缺；9 还有学者认为，村镇银行作为民营社会资本进入农村正规银行业的一种产物，是对农村金融体制改革的重大突破，这种农

于猛等：《四问村镇银行》，《人民日报》2008年9月5日。

于猛等：《四问村镇银行》，《人民日报》2008年9月5日。 8

所谓普惠金融，是指一种将困难群体作为目标客户，并保证商业的可持续运作，保证机构的自负盈亏和可持续发展的一种金融形式。弘义生：《通过村镇银行建立普惠金融》，载《南方日报》2008年12月11日。 9

苏曼丽、周鹏飞：《专家：我国缺乏为农村服务的小银行》，载《新京报》2007年1月30日。

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村银行业从“政府官办”到“市场孵化”的嬗变机制，对金融体制改革亦有理论贡献。

与支持村镇银行的立场相反，面对村镇银行的推出，反对声音亦为数甚多。很多学者都对将村镇银行定性为商业性金融机构，但同时又要其担负支农重任的“矛盾”定位颇为不解。在很多学者看来，“支农”必然会导致亏损，或者至少也是难以盈利，这与商业性银行的本性直接相违背，故若将村镇银行定性为商业性金融机构，则要求其承担支农重任，明显是勉为其难，甚至是不可能的。换言之，要承认村镇银行的商业性银行性质，就很难要求其从事支农业务，要求村镇银行从事支农性业务，就不能将村镇银行定性为商业性银行，“商业性”和“支农性”是直接对立的。故如果要求村镇银行有助于解决农村金融困境难题，就不能将村镇银行定性为商业性金融机构，而只能是合作性金融机构。

亦有学者更进一步言之，村镇银行要支农就不能盈利，要追求可持续发展则更难。相对于农信社来讲，村镇银行并没有必然的优势，采用的又是独立法人的运作模式，在民众心中根本无品牌价值可言，其路岌岌可危；10扶贫帮困是村镇银行产生的基因，给相对贫穷的农民办事、为相对弱势的“三农”服务是其办行宗旨，在缺乏“旗帜鲜明的扶贫帮困目的、历史悠久的农民银行招牌、四通八达的现代金融网络、丰富厚实的农村工作经验、融会贯通的基层社会关系、长期充分的无私奉献精神”之下，村镇银行难成大的气候。11

此外还有学者对村镇银行的推出提出了根本性的质疑：农村并不缺少金融机构，在金融资源匮乏的情况下再增加农村金融机构，某种意义上只是资源的重复浪费。监管层解决问题的思路，应为如何调动现有农村金融机构的积极性，解决其不愿干、不能干的问题。12

以上是村镇银行推出后各种声音中较具代表性的观点。两种直接对立的观点，各有其道理。尤其是种种质疑的观点，也一定程度上也道出了村镇银行发展中可能遭遇的种种障碍和难题——在农村金融问题上，多年来国家决策层和立法层一直在不断的探求和摸索，其政策也显现出了明显的多变性、摇摆性以及试错性，很多事情都是轰轰烈烈的开始，稀里糊涂的收场，村镇银行能否兔于此结局，似乎也很难预料。而且要在小额、分散的经营原则下实现盈利和可持续发展也确

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卫新江：《村镇银行——蜡烛还是火炬》，载《决策》2007年第8期。 静思阁：《话说村镇银行》，载《湖北农村金融研究》2007年第8期。

曹杰存：《解惑村镇银行发起人制度》，载《中国城乡金融报》2008年4月16日。