PPP模式下水环境综合治理案例分析

智者论道 智库时代 PPP模式下水环境综合治理案例分析

柏丽杰

（东旭建设集团有限公司，北京 100053）

摘要：“水十条”提出到21世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。财建[2015]90号文件提出优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式，推广运用PPP模式。PPP模式下水环境综合治理项目综合起来可以概括为以黑臭水体为核心、以生态修复为核心和以生态景观为核心三种类型。通过案例分析，此类项目具有项目类型捆绑化、社会资本多元化、付费机制复合化和政府监管综合化的共性特点。提高可运营性、强化绩效考核和提高运营能力成为此类项目未来趋势。关键词：水十条；水环境综合治理；PPP中图分类号：X171.1

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文献标识码：A

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文章编号：2096-4609（2019）24-0272-002

监管下的、全国城市黑臭水体整体信息发布平台上发布的、实施PPP模式的水环境综合治理项目，其建设与运营的重点在于黑臭水体水质改善及水质指标的考核，例如淮安区黑臭水体综合整治PPP项目，其建设内容包括黑臭河流、排沟以及湖、池塘的综合整治。

2.以生态修复为核心的水环境综合治理项目

此类项目主要是指基于城市水体治理和生态水系修复、海绵城市等实施PPP模式的水环境综合治理项目，其建设与运营的重点在于生态修复及生态指标的考核，例如乐陵市城区生态水系综合治理PPP项目，其建设内容包括盘河综合整治和老城区雨污分流制改造。

3.以生态景观为核心的水环境综合治理项目

此类项目主要是指以水生态景观为主、偏园林绿化类并实施PPP模式的水环境综合治理项目，其建设与运营的重点在于生态景观及园林绿化的建设与维护，例如新乐市木刀沟生态湿地PPP项目，其建设内容包括木刀沟河道整治、景观绿化及休闲娱乐设施。

二、案例分析

PPP模式下水环境综合治理项目实际上在实施过程并不局限于上述概括的三种类型，常常是多种类型组合在一起打包实施，但是不管属于哪种类型的项目，在交易结构、付费机制、政府监管等方面还是具有一定的共性，下面以盐城市某水环境综合治理PPP项目为例，说明PPP模式下水环境综合治理项目在实施过程中需要关注的关键点。

（一）项目概况

本项目建设内容主要包括水环境工程（黑臭水体、污水管网、泵站、雨污分流、生态湿塘、清淤疏浚、底泥处置）、水生态工程（河道生态修复、湿地）、水景观工程、水利工程及智慧水务工程。运营内容包括非经营性项目和准经营性项目，项目经营收入

目前中国部分地区水环境形势严峻，影响和损害群众健康，不利于经济社会持续发展。

“水十条”提出到21世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

财建[2015]90号文件明确提出优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式，推广运用PPP模式。

在“水十条”等政策的压力下，水环境综合治理的任务艰巨而又紧迫，PPP模式下水环境综合治理项目潜在市场空间巨大。

针对目前的行业背景及水环境综合治理PPP模式现状，通过对盐城市某水环境综合治理PPP项目进行案例分析，说明PPP模式下水环境综合治理项目在交易结构、付费机制、政府监管等方面所具有的特点，以及在实施过程中需要关注的关键点。以期在今后同类项目实施方案的设计及实施过程中能够有针对性的规避风险。

随着财办金[2017]92号文等PPP规范化政策出台，强调以运营为核心、以绩效为导向，PPP模式下水环境综合治理项目未来的发展趋势对水务公司制定和优化发展战略至关重要。

一、行业背景

目前中国地表水水体受到严重污染的比例较高、流经城镇的黑臭水体较多、危及饮水安全的水环境突发事件不少，部分地区水环境形势严峻，影响和损害群众健康，不利于经济社会持续发展。

2015年4月，国务院发布《水污染防治行动计划》（国发[2015]17号）简称“水十条”，《计划》提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转；到2030年，力·272·

争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到21世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环

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（一）水环境综合治理PPP模式现状为加快落实PPP模式在水环境中的应用，2015年4月，财政部、环保部联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号），文件明确提出优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式。

充分发挥市场机制作用，鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设和运营。拓宽投融资渠道，加大资金投入，切实改善水环境质量。

充分考虑不同地区、不同流域和湖泊、不同领域项目特点，对纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，采取差异化的合作模式与推进策略，率先推进PPP模式。

逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式，鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益

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在“水十条”等政策的压力下，水环境综合治理的任务艰巨而又紧迫，潜在市场空间巨大。同时，PPP模式下水环境综合治理项目，一般投资规模较大，但运营性收入来源较少，主要依赖政府付费或可行性缺口补助，受财政承受能力的影响较大。

（二）水环境综合治理PPP模式分类通过对部分PPP模式下水环境综合治理项目方案进行的分析中发现，此类项目包括水环境综合治理、河道综合治理、生态水系综合治理、水环境修复、水体综合整治、黑臭水体综合整治等各种名称，综合起来可以概括为三种类型。

1.以黑臭水体为核心的水环境综合治理项目

此类项目主要是指住建部和生态环境部