金登

金登“多源流分析框架”述评

多源流分析框架是由美国著名政策科学家和政治学家、密歇根大学政治系教授约翰·金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。

政府内部的各种参与者对议程的设立和备选方案的阐明过程的影响程度也是有着很大差别的。有些参与者,诸如总统本人、政治任命官以及国会议员等对议程的设立具有更为明显的影响

除了对政府内部的政策参与者的分析之外,金登还对政府外部的政策过程参与者进行了系统的比较分析,具体如表2所示。

根据作者的分析我们可以看到,在政府的外部,利益集团,学者、研究人员和咨询人员,媒体,竞选者,政党和公共舆论都对政策的议程或者被选方案的设立产生影响。综合上面的两个分析框架,金登为我们提供了政策参与者的全景分析图,向我们展示了可能的政策参与方及其在政策议程设立或者是备选方案的确定中的重要性程度,他们各自对政策过程发挥影响的具体对象,他们的作用方式及其可资动用的资源。这一“全景分析图”涉及政府系统内部及政府系统外部的各种力量,它本身就是关于静态的政策过程。通过这一“全景分析图”,金登向我们打开了“政治系统的黑箱”。 三、对垃圾桶模型的修正

金登的多源流分析框架和“垃圾桶”模型有着密切的关系。关于这一点,金登毫不避讳。在《议程、备选方案与公共政策)一书中,金登专辟一节对二者的关系进行了说明,并阐述了其对“垃圾桶模型”的具体修正。迈克尔·科恩、詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森等人1972年提出“组织选择的垃圾桶模型”。1972年的“垃圾桶”模型的主要内容:该模型假设,在组织化的无序状态之下,问题、解决方案、参与者和选择机会四大源流独立地流人组织结构。这个组织结构又受到净能量承载量、进人结构、决策结构和能量分布四个变量的影响。因此,时

间段、决策方案数、源流经过四大变量的筛选、汇聚,最后产生决策结果。这样一个模型的逻辑结构包括:(l)一些完全分离的溪流穿过整个决策系统。(2)结果在很大程度上依赖于这些 溪流在必须做出这些选择中的结合状况,即取决于问题解决办法的结合情况;取决于参与者之间的互动状况;取决于是偶然缺少解决办法还是有意缺少解决办法。垃圾桶模型为我们提供了一个迥然不同与理性决策模型的新的决策模型。金登的多源流分析框架正是在这一模型的基础上提出的,“我在研究中观察到的内容在其主要轮廓的许多方面似乎都类似于他们模型的基本逻辑。我将给他们的论证添加一些我自己的特色,并且将在一些主要的方面对他们的模型进行改动,以适合再次所研究的对象。”在对全面理性决策、渐进主义和垃圾桶模型进行述评之后,金登在借鉴垃圾桶模型的基础上提出了自己分析模型—多源流分析框架。不同于垃圾桶模型提出的“问题、解决方案、参与者和选择机会”四大源流,金登提出了“问题溪流、政策溪流和政治溪流”三大源流。其中的问题溪流是指又引皓要政府行动来解决的问题的觉察。问题溪流就是阐释问题是如何引起相关方注意的。例如,问题的来源可能是政府关注的某些指标的变化:可能是由一次危机、一种变得流行的符号或者政策制定者的个人 经历这样的一个焦点事件引起,也可能是由公众的反馈以及预算的限制引起的。其中的政策溪流是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。这个过程大多是在专业人员共同体中发生的。政策共同体由某一特定政策领域中的专业人员组成,例如研究人员、国会的办事人员、规划与评估办公室和预算办公室的人员、学者、利益集团的分析人员。思想 在这样的共同体中四处漂浮。他们会利用各种机会来发表自己对某一问题的看法,抛售有利于自己的政策建议,力争自己的政策建议能被政策制定者采纳。当然,这些共同体可能结合得很紧密,也可能相当分裂。其中的政治溪流是指对问题解决产生影响的政治过程。政治溪流是独立于问题澳流和政策溪流而流淌的,它主要由诸如公众情绪、压力集团之间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。金登提出了三个独立的溪流,这些溪流相互独立,互不相交。但是这些分离的溪流只有在关键的时刻汇集在一起,才能完成决策,这个汇集的过程就是金登所谓的“政策之窗”。政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会,或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。在政策之窗打开时,问题溪流、政策溪流和政治溪流这三条溪流发生结合。在这一过程中,政策建议、备选方案以及解决办法等政策溪流的成分四处漂流,搜寻着一些可以附加其上的问题或者搜寻一些使其更有可能被采纳的政治事件。当政策建议贴上了问题,政策建议就与政治需要联系起来,这时三条溪流就会结合,政策之窗也就打开了。通过对“垃圾桶模型”和金登的“多源流分析框架”的对比,我们可以看到这二者之间存在着紧密的联系:其一,二者都存在着多个源流,金登的三个溪流分析的思路源自于“垃圾桶模型”的四溪流分析,只不过金登将后者的“问题、解决方案、参与者和选择机会”四大源流转换成了“问题溪流、政策溪流和政治溪 流”三大源流及政策之窗。金登继承了“垃圾桶模型”的问题溪流、解决方案(政策溪流)和参与者(政治溪流),而将其中的选择机会修整成了所谓的“政策之窗”。其二,垃圾桶模型的提出主要是解释组织中的决策制定的过程,金登将“垃圾桶模型”应用到整个政府政策过程的分析,拓展了垃圾桶模型的适用空间。其三,两者都坚持有限理性的立场,垃圾桶模型认为四条溪流都具有不确定性,也就是未定的偏好、不清楚的技术以及不固定的参与。就偏好而言,人们很难清楚地界定自己的目标;就技术而言,一个组织的成员对组织的过程并没有很好的理解;就参与者而言,这种组织的边界又是很不固定的。金登则认为,问题溪流、政策溪流和政治溪流是独立的,但是究竟在什么时间、什么样的条件下会发生结合却是不能明确确定的。 四、对多源流分析框架的批评及修正

金登的多源流分析框架将公共政策阶段分析的触角向前伸了一步,拓展了政策阶段分析的研究空间;多源流分析打开了政治系统的“黑箱”,提供了政策过程参与者的全景分析图;多源流分析修正了“垃圾桶模型”,将其运用到国家政策层面进行分析,提升了其价值。但是,多源流

分析框架作为一种不同于以往的分析框架,有些学者针对其中的某些缺陷提出了批评意见;有些学者则对其进行了扩展。

对多源流分析框架的批评主要是针对该理论的几个缺点,主要涉及到五个方面的问题:(l)三个溪流之间是否真正独立?(2)政策之窗在祸合中究竟发挥着什么样的作用?金登认为政策之窗打开的智慧打开很短暂的时间。(3)活动家的战略是如何影响祸合的?(4)政策源流中的解决办法是否是渐进式发展的?(5)这种方法是否仅仅是一种启发式的手段?金登的研究很有用,因为他已经能够将原先的垃圾桶模型应用到了国家层面的政策制定过程当中。但是他的观点涉及的是美国决策前的过程:议程确定和备选方案的细化。那么,这一理论对于政策过程中的其他阶段、对于其他国家是否有适用性?扎哈里尔迪斯对金登的理论做出三个方面的扩展和一个方面的修正。扎哈里尔迪斯运用多源流分析框架解释了整个政策形成的过程,还从分析框架的适用对象的角度对其进行了扩展;扎哈里尔迪斯利用多源流分析框架进行了政策比较研究,他运用这一框架对英国、法国进行了分析,提升了这一分析框架的普适性;金登的多源流分析讨论的主要是整个国家的政府和多样性的问题,扎哈里尔迪斯则试图将单一问题模型化[2]。除了这三个方面的扩展之外,扎哈里尔迪斯还对金登的框架进行了修正,将政治溪流中国民情绪、利益集团、换届整合为一个概念变量—执政党的意识形态—这样的变化并未削弱该理论的分析能力。这一修正使得从美国这样分权的国家提升出来的分析框架同样能够适用于具有集权特性的政治系统和有强有力政党的国家。这些扩展和修正,拓展了多源流分析框架的应用范围,提高了应用的普遍性。