地方投融资平台公司治理结构研究

化、安全、高效的投融资平台,但在实际操作时,常常出现借、用、管、还分离的问题。通常发改委规划哪些项目需要举债;财政厅(局) 、人民银行负责贷款项目的审核;发改委和国资委负责监督、管理资金的使用情况;而举债的资金几乎都由财政部门偿还。各投融资平台不负责向财政部门报送财务报表,最终导致财政部门不了解各投融资平台的负债情况,各地投融资平台管理混乱的现象非常普遍。

2.产生原因

地方政府投融资平台治理结构问题产生的根源,主要是中央政府对地方投融资平台缺乏统一的法律规范,投融资机构从建立到运作都只是地方财政的自主行为,没有全国统一的投融资政策和管理机制。 (1)缺乏统一的法律规范

我国至今未出台有关地方政府投融资平台的法律规范,许多方面出现管理上的空白。如,投融资业务的开展、投资方向的确定、债务管理、投融资运作机构的地位和基本运作内容等方面都缺乏统一的法律规范,导致各地方政府投融资机构发展不均衡,政策目标不一致,有关部门或机构行为随意性较大,投融资运作不规范,影响其职能的发挥。以地方政府债务管理为例,规范地方政府债务的法规没有出台,现有的《预算法》规定地方政府禁止进行赤字预算和举借债务,但地方政府以各种名义规避《预算法》的约束,设立投融资平台等地方融资中介就是地方政府应对此问题的手段。由于目前对地方政府债务进行规范的法律法规缺失,也使管理地方债务的政府部门形成多头管理的局面,债务规模难以抑制。 (2)管理体制未理顺

目前,我国还没有统一的投融资运作机构,地方政府都在摸索适合本地经济发展的管理体制,有的地方采用“投融资决策委员会+投融资监管委员会+投融资平台”的管理体制,有的采用“投融资管理委员会、投融资管理中心、资产运营公司和投融资监督委员会”的管理体制等。各地方的投融资决策委员会组成人员也不一样,职能范围不一,很多地方政府的决策委员会主任直接由市领导担任,各投融资平台由不同的部门牵头组建,受所属部门、财政、发改委等若干部门领导,同时接受财政部门、审计部门、监察部门监督。总之,多头领导、多头监督,造成行政与资本不能分离,投融资公司不能摆脱政府部门的束缚,最终可能导致责任不清、监督不到位。

（3）政府融资平台运作不规范，缺乏约束机制

地方融资平台是地方政府融资的工具，地方政府是以企业的形式来搭建平台的，但融资平台又不是完全按照企业的市场化模式运行的，这使得融资平台成了“四不像”。具体表现为:融资平台在很大程度上受到地方政府的限制，有些融资行为只有政府授权刁’能进行，融资的额度也是有政府规定，融资所得资金的支配权也归政府所有，资金投向、还款方式等都要政府相关部门审批等，这些都是融资平台运行当中的不规范行为。融资平台的不规范还表现在贷款时互相担保、重复抵押、项目与贷款不对应等不合规现象，地方政府为融资平台向银行出具的“还款承诺书”也并不具备法律效力。另外，地方融资平台还缺乏相应的约束机制，因为地方政府的投融资行为具有外部性，涉及有关当事人的切身利益，需要有效地监督与约束，但在目前，融资平台的外部约束严重缺失，并没有一个确定的政府部门对其实施监管。由于地方政府与融资平台被混在一起，在加上地方政府的财政负债信息不透明，使银行难以获得准确资料，也就无法对政府进行有效约束;对融资平台可融资的金额也没有明确的约束，一些地方政府出于自身政绩的考虑，极力扩大融资量，甚至不考虑地方政府的还款能力，把还贷负担转嫁给了下一届政府，缺乏“一届政府一期债权”的体制约束和相应的 监管惩罚措施。

三、我国地方投融资平台公司治理结构的发展策略

目前,全国地方政府投融资平台的运行情况要求我们构建符合中国国情的法律规范和管理机制,以使地方投融资在地方经济发展中发挥更大作用。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。针对我国地方投融资平台治理结构方面出现的问题,提出以下几点建议。

(一) 制定投融资法律

随着地方投融资平台的不断发展,各地方政府都在积极探索、创新投融资模式,纷纷出台相关文件,规范本地区的投融资业务,但还没有制定统一的法律法规。目前,最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规,为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据,使地方投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。

因此，尽快建立和健全相关法律法规就显得十分必要，同时建立相关的组织机构，为地方政府合法融资提供法律依据和组织保障。建议我国相关立法机构尽快启动地方政府债券发行的立法活动，为地方政府发债融资的合法性提供法律保障，使证券市场出现真正的“市政债券”，实现市政债券的发行、担保、评级等一系列的市场化运作。建议完善我国财税管理体制，使地方政府财权和事权相匹配，降低地方政府对外部融资的依赖性，进而降低地方债务风险。同时，地方政府融资平台的相关法律也要配套出台，为地方一融资平台的合法地位提供法律保障;现阶段应尽快启动融资平台的立法调研工作，为地方融资平台的立法打一好基础。中央政府随后要加快制定出台引导和规范地方政府融资平台的政策制度，使融资平台的运行过程规范合理。对地方融资平台进行专门管理的组织机构也应尽快建立，为融资平台在法律框架下开展融资工作提供必要的指导和约束。

我国可以借鉴资本市场比较发达的国家关于地方政府融资方面的法律法规和财税制度，比如美国、澳大利亚等。其中澳大利亚的地方政府融资和我国有很大的相似之处，澳大利亚虽然允许地方政府发行“市政债券”，但各州政府融资大都采取的是“州国库公司”的模式进行资金筹集，“州国库公司”类似于我国的“地方政府融资平台”，是各州依据特定的《州国库公司法》依法设立，通过发行公司债券从资本市场上筹集资金，然后再贷给州政府机构、市政公司、州所属国有企业等，满足这些机构的资金需求。州国库公司实行公司制运营力一式，融资和贷款活动完全依照市场化方式进行;州国库公司发行的所有公司债券均由州政府提供财政担保，并且由专业的信用评级公司进行评级。虽然目前澳大利亚地方州政府是以直接发债和通过“州国库公司”发债两种形式融资，但在实际中，“州国库公司”由于运作良 好，在地方政府融资中占据了绝对主导地位。相应地，我国也应尽快出台《地方政府投融资平台法》，各地方政府成立融资平台都要依该法设立，这样就为地方融资平台提供了法上的保障。保险公司和信用评级机构等金融中介机构也要同时介入，提高我国地方融资平台的市场化运作水平。另外，放开地方政府发行“市政债券”的法律限制，让地方政府直接发债和通过融资平台筹资两种融资方式并存，两种方式相互补充，使地方政府融资方式尽量多元化，拓宽地方政府融资渠道，降低各方风险的聚积。

(二) 健全投融资平台管理体制,规范运作机构

投融资平台的运作效率如何,很重要的一点是管理体制是否健全,运作机构是否规范。鉴于投融资平台在国家经济发展中所发挥的巨大作用,应建立中央和地方两级投融资管理体制,中央政府应成立中央投融资管理部门,负责全国性投融资业务,确定资金投放的方向和重点,指挥协调地方投融资工作,监督资金的使用和债务管理;地方政府设立专门机构统一管理各平

台的投融资和债务问题,接受中央投融资管理部门的监督检查,负责向中央报送财务报表,便于中央掌握全国投融资动向及债务规模,及时根据经济发展需要调整我国的投融资政策。要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理架构和经营约束机制。政府部门要牵头出台投融资平台监督管理办法，明 确地方资平台在筹建设立、经营决策、业务运作、内部控制、债务管理、外部监督等环节的要求、职责和责任主体，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展” 运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续发展

(三) 完善投融资平台的法人治理结构

为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体,首先要转变政府职能,不再向平台直接派高管人员,不以行政手段干预企业的实际运作,政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管,代表行使所有者职能,按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利,对公司的债务承担有限责任,使资本层面摆脱条条分割,真正实现行政与资本分离。各投融资平台专注于专业化的国有资产经营管理,通过引入公司化的运作模式,坚持市场化导向,有利于投融资平台建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,完善其法人治理结构。

（四）加强投融资平台自身建设，提高投融资管理水平

投融资平台要切实加强自身建设，坚持市场化运作方向，遵循市场经济规律，从管理中要效益。加强财务管理，防范债务风险，完善内部绩效考核制度和过失责任追究制度，不断提高国有资产经营和投融资管理水平。通过公开招聘的方式，引进具备注册会计师资格和法律职业资格的高素质专业人才。加强业务学习和培训，培养一支熟悉法律、金融和资本运作的团队，为投融资平台的成功运作提供可靠的保障。

（五）强化平台公司融资配套机制建设

平台公司在日常运转过程中，一方面由公司统一从银行业金融机构获得贷款，另一方面则将筹集到的资金再转借、转投到各个具体项目或下属公司，某种程度上，平台公司也扮演着事实的零售贷款人的角色，因此，必须建立完善平台公司相关配套制度。要加快社会信用体系建设，充分发挥银行信贷征信系统的作用，实现各融资平台银企信息的互动与共享；加强商业银行间的沟通和合作，防止对平台公司的盲目多头授信或过度授信。同时，要积极配合财政部门，指导并督促各平台公司建立完善资本金补充制度和投融资风险损失拨备制度，提高平台公司的抗风险能力。

（六）深化地方政府投融资体系改革，完善地方投融资平台运作机制

1.方政府投融资的现状看， 首要的任务是进一步改革投融资体制， 培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策，严格界定政府投资范围， 使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度， 实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。第三，切实加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制， 加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

2. 另外首先要对地方政府和融资平台二者的责任进行清晰地界定，努力做到“所有者

和经营者相分离”，尽量避免地方政府对融资平台的过多干预。地方政府和融资平台之间的市场经济关系应该是委托人和代理人的关系，地方政府将融资权限委托给融资平台，融资平台则代理地方政府在资本市场上融资。地方政府和融资平台之间要建立“防火墙”制度，即融资平台以公司制的形式，完全市场化运作，自主经营、自负盈亏，融资平台对其市场行为承担有限责任，而地方政府则不再承担融资平台经营失败的无限连带责任。另外，在筹资所得资金的运用上地方政府也要做出明确区分，应当给融资平台留足资金以保证正常的企业现金流，对公益性或半公益性的投资项目地方政府应安排部分预算内资金予以支援;而对能产生未来收益的经营性投资项目则完全委托融资平台去进行市场化经营。同时，建议成立地方政府融资平台投资指导服务中心，负责融资平台投资工作的政策咨询和业务指导等。其次要完善地方融资平台的债务统计和信息披露制度，提高融资平台的信息、透明度。加强地方融资平台的资产负债信息的统计，并对地方政府建立负债情况信息表，把融资平台的投融资情况纳入到地方政府整体负债信息表的框架之中，使地方政府通过融资平台形成的隐性负债转变为显性负债。地方政府统计部门要负责融资平台的负债情况统计工作，并定期向政府部门和金融机构通报，将统计结果向社会予以公布。地方政府主管部门要对加大融资平台信息发布力度起到相应的督促作用，使相关信息及时得到披露。由于地方融资平台和当地政府之间在资产负债上的特殊关系，地方政府的负债信息也要公开透明，要及时摸清地方政府的债务规模、债务结构和期限，并将相关信息报审计署存档，商业银行在向地方融资平台贷款之前有权在审计署查询当地政府的负债信息，对负债情况不佳的地方政府不予授信，从而间接控制地方政府的债务规模，防止地方政府滥用信用而过度举债。再次要健全完善地方融资平台的资产证券化制度。目前我国地方政府融资平台的大部分融资是银行贷款，这给银行系统带来了很大的风险，而资产证券化是分散风险的最好选择，借助于证券市场来消化融资平台庞大的贷款存量问题。商业银行也可以从资产证券化中提高自身的核心资本充足率，化解流动性风险。地方投融资平台通过资产证券化投资的项目，往往具有较严格的约束和较高的透明度，从而能促进融资的规范化运作。现阶段我国地方融资平台的资产证券化制度还不完善，没有发挥相应的作用，要在证券化的过程中引入市场约束机制，引导证券公司、律师事务所、 会计事务所和评级机构等证券中介机构介入其中，对地方融资平台资产证券化的全过程进行规范。