探索推进农村低保工作健康可持续发展 - 关于湖南省农村低保工作

探索推进农村低保工作健康可持续发展 ——关于湖南省农

村低保工作情况的调研报告

●彭晓鸿 欧阳赞友 袁 勋 代 军 【期刊名称】《财政监督》 【年(卷),期】2013(000)007 【总页数】5

【关键词】低保工作; 可持续发展; 湖南省; 农村; 社会保障体系; 调研; 健康; 可持续性

党的十八大报告指出，要坚持全面覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保障可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。自2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发【2007】19 号）文件实施以后，农村居民最低生活保障工作在湖南省已经开展了近6年时间。带着如何进一步促进农村贫困群众基本生活救助工作健康可持续发展，规范农村最低生活保障资金管理使用，有效保障农村贫困群众的基本生活等问题，笔者于2012年9月-12月先后深入资兴市等12个地区对2010、2011年度的农村低保工作情况进行了调研，此调研报告介绍了湖南省低保工作的现状，阐述了存在的问题和面临的困难，提出进一步完善农村低保工作的建议。

一、湖南省农村低保工作情况的现状

（一）享受农村低保人数

湖南省属于中部省份，老少边穷地区多，自然灾害频发，有国家级、省级扶贫开发重点县38个，农村贫困人口多。根据（国发〔2007〕19 号）文件要求，

湖南省从2007年开始全面建立和实施农村最低生活保障制度。2010年全省共有农业人口5486.01 万人，年末在册农村低保对象1,098,153 户共262.78 万人，占农业人口的4.79%。2011年全省共有农业人口5536.01 万人，年末在册农村低保对象1,198,297 户共261.3 万人，占农业人口的4.72%。各县市农村低保对象占该地区农村人口的比重均在5%左右。 （二）低保资金的补助和配套情况

近几年中央对湖南省农村低保工作予以了大力支持，2010年中央拨付湖南省农村低保补助资金11.54 亿元，2011年拨付15.35 亿元。省级财政在努力争取中央支持的同时，积极调整支出结构，不断加大农村最低生活保障补助资金投入力度，2010年安排配套资金2.59 亿元,2011年安排3.22 亿元。 （三）政策落实情况

湖南省连续六年将农村低保纳入政府为民办实事和绩效考核项目。所调研的12个地区近年来均认真贯彻落实党中央、国务院的各项部署和国家农村低保政策，基本上形成了低保申请程序化、资金发放社会化等一系列较为规范的工作机制。在省级层面，为提高预算完整性，加快农村低保支出执行进度。一方面，省财政每年按照当年下拨资金的100%的比例提前预拨下一年度的农村低保补助资金，另一方面结合财政省直管县改革，采用因素分配法将资金直接分配到79个省直管县市，确保资金分配公正、快捷。在市县层面，各地区均按照中央和省的有关文件要求，建立健全了一系列的规章制度，确保了政策的贯彻执行。如某县出台了最低生活保障申报审查、入户调查、民主评议、动态管理、来信来访接待处理、档案管理以及低保工作的十个坚持和十个严禁等一系列的制度，规范了农村低保工作的申请、审核、审批、监督管理和农村低保资金发放程序。

（四）取得的主要成效

一是保障人数、保障标准和补助水平的不断提高，以及与物价上涨的联动机制的建立切实保障了农村困难群众的基本生活，从根本上解决了260 多万农村低保对象的温饱问题；如某市从2005年的A 类70 元∕人．月、B 类30 元∕人．月，C 类10 元∕人．月,经过三次提标，提高到2012年的A 类130 元∕人．月、B 类80 元∕人．月，C 类60 元∕人．月,并且低保对象可享受在司法、用电、就业培训、技术服务、建房等方面给予减免有关费用的优惠政策； 二是推动了农村社会保障体系的完善。农村低保制度的建立，引入了一种新型的救济方式，为农村贫困人口的基本生活构筑了以公共财政为依托的制度性体系，促进了湖南省农村社会保障体系的进一步完善； 三是维护了农村社会的和谐稳定。农村低保维护了贫困人口生存的尊严，通过这一再分配机制使他们享受到了部分改革与发展的成果，体现了社会的公平和正义。各地区均对低保对象实行了动态管理，进出有序，确保了农村低保的公平公正。如某县2010年开展社会救助“阳光行动”，目的就是解决社会救助中存在的“人情保”等影响社会救助公平公正和群众反映强烈的问题，通过全面清理，全县有2127 户、4086 人因不符合低保条件被清退，同时，新增符合条件的低保对象2405 户、5134 人，较好地保证了农村低保政策的落实。

二、湖南省农村低保工作情况存在的问题和面临的困难

湖南省的农村低保制度从全面建立至今，已经有6年长的时间，经历了不断完善的过程，应该说基本上与本省的经济社会发展水平相适应，一定程度上能满足农村困难群众的救助需求，已经取得了良好的社会效果，但是仍存在很多急需解决的问题。

（一）政策内涵未深入人心，导致错误观念滋生

从法理上来说，《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”基于宪法的这一基本精神，我国建立了广泛的社会保障体系，由国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障。这一体系由社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等组成。农村低保属于社会救助的范畴，与城市低保、城乡医疗救助、临时救济、社会互助等内容一起构成了社会救助体系。从政策层面上来说，国发〔2007〕19号文件明确规定农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。同时还对农村低保的申请、审批、资金来源、发放程序等做出了明确的规定。然而，在实际调查中通过走访村民发现，虽然基层政府对农村低保政策进行了一定程度的宣传，但是仍有部分村民只知道有低保，对享受低保的条件和申请、审批程序等却并不清楚。这往往是基层政府对国家低保政策宣传往往不到位，流于形式，只求讲了，不求讲深、讲透，只在会上宣讲政策，不到村组落实政策所致。 同时，由于根植在群众心中的“平均主义”思想，不少村民认为，低保与粮食直补、退耕还林补助、医疗补助等是一样的，都是国家给的钱，人人都可以享受；少数老人甚至认为年龄大的都能享受低保。此外，由于农村低保资源有限，且随着低保对象在子女入学、就医、廉租房等方面能享受到相应的优惠政策，低保成为了许多人都想争取的一个优质资源，于是“人情保”、“关系保”便应运而生。在这样一个演变过程中，享受低保就变成是一件光荣的事情，低保

变成了“唐僧肉”，都想吃，都要吃；能够享受到低保是一种能力，是自己有关系的体现；低保是一种福利，一旦享受就是终身的，即使家里经济条件好转了，也不愿意退出。这些观念的存在，导致了动态管理的难以施行，进保容易出保难。

（二）违法成本为零，低保政策被歪曲执行

长期以来，缺乏有效的责任追究机制的硬约束，使得政策在执行中更易出现异化。低保政策在制定之初，更多地关注于对农村居民基本生存权的维护，而对于政策执行者违背政策行为、骗保者所获得的非法收益等，没有明确的处罚措施，只能是发现一起纠正一起，却没有警示教育作用，这样使得低保政策在实际过程中，总是被歪曲执行。

一是成为了部分人的政治工具。譬如村干部在竞选时，为了获得选票，不管村民是否符合享受低保的条件，都将给予村民低保作为贿选的一种承诺；部分在外的官员，为了体现自己的权力和威望，给乡镇、村组的干部打招呼，要求将自己的亲友纳入低保对象范围。二是将低保作为一种平衡和补偿机制，而不论其是否符合享受低保的条件。在处理村级事务以及分配低保指标的过程中，为了平衡村民之间关系，采用低保作为平衡手段，根据规定，低保应以户为单位实施，但是为了体现所谓的“公平”，往往一户只保一人，然后几户的保障对象合并为一户，由此形成了“合户保”现象；有些地方为了安抚信访对象，开展计划生育工作，以给予享受低保作为补偿条件，还有一些地方，将低保作为了一种生态补偿机制和对失地农民的补偿机制。也有的地方将低保作为扶植地方产业发展的一种政策，如有些地方为了发展烟叶生产，就将农村低保作为一种交换，只要农户种了符合规定数量的烤烟，就给予低保指标，这些违规行为