我国环境影响评价公众参与制度研究

第四，作出事实资料上的修正； 第五，解释所提意见因何不加采用。

《条例》还规定，所有对环境影响评价草案的意见$不论是否被采纳都应附在最终的环境影响评价报告书中；如果所提意见对环境影响评价草案修改是很小，那么联邦机关可以将它们写在勘误表中，或附在环境影响评价报告书中。9

（二）、我国台湾地区的环境影响评价公众参与制度 我国台湾地区于1994年颁布了《环境影响评估法》（以下简称《台评估法》，之后在1999年，2002年和2003年分别进行了修正。于1995年颁布了《环境影响评估法实施细则》（以下简称《台实施细则》），之后分别于1998年，1999年，2001年，2002年和2005年分别进行了修正。

环境影响评估的审查程序，可分为两个阶段：第一阶段主要目的在于，评估开发行为对于环境生态可能造成的影响及其严重性。此阶段的审查决定该开发案是否要进行第二阶段的环境影响评估审查，若评估结果不需进行第二阶段者，则于公告及举办说明会后即可开始开发作业；第二阶段则进入实质且复杂的环境影响评估：自范畴界定开始，而后开发单位向主管机关提出环境影响评估报告书作为审查，主管机关于审查通过之后，做出认可与否的决定（即是否发给开发许可证明），至此方终结环境影响评估程序。此外，在目的事业主管机关核发了许可之后，主管机关与目的事业主管机关仍须各自负有其事后监测与追踪的义务。以下就环境影响评估的两大阶段与事后的追踪考核阶段分别说明之。

1、、第一阶段环境影响评估

依《台评估法》第六条与第七条的规定，第一阶段的环境影响评估是由开发单位于规划开发行为时，必须先依「环境影响评估作业准则」进行环境影响评估工作，并做成「环境影响说明书」，向目的事业主管机关提出申请许可开发行为，并由目的事业主管机关转送其主管机关审查。主管机关于收到说明书之后，须于五十日之内做成审查结论并公告之。而各级主管机关应设置「环境影响评估审查委员会」对此进行审查。如果主管机关对于审查结果认为不需进行第二阶段环境影响评估，则目的事业主管机关即可依其权限，参酌其它相关规定，决定该项开发行为是否许可实施。开发单位获得开发许可后，尚应于开发进行前，举行公开说明会。

2、、第二阶段环境影响评估

依《台评估法》第八条规定，若审查结论认为该开发计划对环境有重大影响之虞，应要求开发单位继续进行第二阶段环境影响评估。第二阶段环境影响评估过程中开发单位及主管机关所应注意并办理的事项有下列几点：

（1）信息公开

依据《台评估法》第八条，若主管机关认为开发行为对生态环境将可能造成重大影响，而应进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应将「环境影响说明书」揭示或陈列，以供民众阅览。陈列期间不得少于三十日。此项规定之目的在于，藉由数据的提供与信息的公开，使有关单位或民众得以知悉开发行为的内容，以便适时的参与或提供意见。

（2）公开说明会

依《台评估法》第八条后段之规定，开发单位应于数据公开期满后，举行公开说明会。此举可使当地居民或有关机关于说明会中，要求开发单位作进一步的说明。同时，开发单位也可藉由举行公开说明会的机会，对大众直接阐释其开发计划的构想，透过沟通减少日后阻力。从环评法第九条之规定可知，有关机关或相关居民对于开发单位之说明有意见者，尚可于说明会后十五日内，向开发单位提出书面意见，并副知主管机关及目的事业主管机关，作 9

李艳芳，美国的环境影响评价公众参与制度，环境保护，2001年10月，第34页。

为环评审查时的参考。

（3）界定评估范畴 公开说明会结束后，主管机关应于进行第二阶段环境影响评估之前，事先邀集目的事业主管机关、相关单位、团体及学者、专家及居民代表等，共同界定评估范畴，确立可行的替代方案，以及应进行的环境影响评估项目和范围，与其它之相关执行事项等，以落实环境影响评估工作。（《台评估法》第十条）在此范畴界定阶段中，评估项目的选择，除了需要具有相当程度专业背景的学者专家认定之外，一般民众或利益团体所关切的重点也应有其决定性的影响。故此阶段的首要目的在了解一般民众的关切重点，建构专家与民众间的对话管道，进而透过开发计划潜在影响的认定程序，将焦点集中在可能引发争议的客体上，寻求双方可能的共识，避免日后冲突的产生。公开的会议能使人民得以分享部分决策过程或意见参与，对于主要环境影响决策中人民与政府的适当对话管道，更有指导行政机关努力方向的作用。

（4）执行第二阶段环境影响评估 评估范围界定之后，即开始进行第二阶段环境影响评估。此阶段仍先由开发单位自行为之，惟应参酌有关机关、学者、专家、团体及当地居民所提之意见，编制「环境影响评估报告书」的初稿，向其目的事业主管机关提出。此评估报告书中除包含「环境影响说明书」的内容之外，尚应记载对有关机关或当地居民意见的处理情形（《台评估法》第十一条第十一、十二项），以使环境影响评估能切实发挥整体性与响应性的功能。

（5）现场勘查及听证会

目的事业主管机关于收到评估书初稿之后三十天内，应会同主管机关、委员会委员、其它有关机关，并邀集专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘查，并举行听证会，以求周全。目的事业主管机关应于三十日内做成勘查现场的纪录与听证会记录，连同评估书初稿，送请主管机关审查。（《台评估法》第十二条）

（6）评估书之认可

《台评估法》第十三条规定，审查委员会应于六十日内做成审查结论，送交开发单位及目的事业主管机关。开发单位应依据审查结论修正评估书初稿，做成正式的评估书，送请主管机关认可。主管机关认可后，环境影响评估程序即告完成，主管机关应将评估书及审查结论摘要公告，并刊登公报。目的事业主管机关核发许可的前提要件为环境影响评估之评估书与其审查结果。因此，目的事业主管机关不得于评估程序尚未完成前核发开发许可（《台评估法》第十四条）。依环评法第十四条之规定，若开发行为经认定为「不应开发」者，则目的事业主管机关不得发给开发行为之许可，但开发单位仍可另行提出替代方案重新送主管机关审查。

3、追踪考核阶段

已通过环境影响评估程序的开发案，开发单位应切实执行环境影响说明书与评估书之内容及审查结论（《台评估法》第十七条），并且由目的事业主管机关及环境主管机关负责事后追踪及监督的工作，必要时得要求开发单位定期提出环境影响调查报告。若主管机关发现开发行为对环境造成了不良影响时，应命开发单位限期提出因应对策，于主管机关核准后切实实行（《台评估法》第十八条），以确保环境评估之实效。

4、简要言之，整个环境影响评估过程可概略述为：

第一阶段：环境影响说明书之提交——审查（原则上五十天内为之，必要时得延长亦以五十天为限）及公告——举办公开说明会。

第二阶段：公布环境影响说明书（至少三十天），举办公开说明会（会后嗣十五天内做成记录）以及受理意见（其间为公开说明会后十五天内）——界定评估范畴——编定评估书初稿——现场勘查及举行听证会（收到评估书初稿后三十天内为之，并分别于会后三十天内做成记录）——主管机关进行审查（六十天内，必要时延长以六十天为限）评估书之提交与

主管机关之认可——公告。

三、对我国环境影响评价公众参与制度完善的建议

(一)、转变思想观念,提高公众的环境意识

现在的行政已从管理行政向服务行政和福利行政转变，传统的以官为本位的观念已向以民为中心转变，特别是现代的行政管理的任务也发生了很大的变化，现在为公众提供一个干净、舒服、优美的环境成为政府的重要任务。环境保护仅仅依靠政府的力量是远远不够的，必须依靠公众的力量才能见成效。我国政府近些年从中央政府到地方政府都已意识到公众参与环境保护的重要性，明确认识到参与环境保护是国家法律赋予公众的权利，政府部门有义务回应和保护公众参与环境保护的这种权利，提供公众参与环境保护的途径和机会。政府也加大了环境教育的宣传力度，提高公众的主体意识，让公众认识到环境保护不仅仅是政府的责任，也是公众的义务，树立“人人为我,我为人人”的社会责任感，让公众成为环境决策、环境管理、环境保护的主人翁，而不是旁观者。

(二)、完善我国的环境立法、拓宽公众参与的领域 修改《环境保护法》是当务之急，《环境保护法》是环境法的基本法，应该对环境保护的一些基本制度做出规定，而公众参与制度是环境保护中的非常重要的内容，因此在《环境保护法》中规定公众参与制度是必要的。首先是在总则篇中确立公众参与的基本原则，这是建立我国公众参与环境保护制度的前提，在总则篇中对公众、公众参与做出明确的界定，然后在《环境保护法》中设专章规范公众参与的内容,主要规范以下几个方面的内容：公众及公众参与环境保护的范围、公众参与的具体方式、公众参与的程序(时机、表达的方式、对公众表达的反馈意见的处理、信息公开的程序)、公众参与的权利和义务、公众参与的法律责任和国家机关的法律责任,这样既集中又具体，便于操作。在单行的环境立法中如《环境影响评价法》、《水污染防治法》等法中对公众参与作出具体、深入的规定，可以从过去的末端参与(即事后对违法的行为举报、诉讼的参与)到预案参与(指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与)、过程参与(指公众对环境法律、法规、政策规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与)和行为参与(指公众从我作起,自觉保护环境的参与)，从事后监督的参与到事前与事中参与，从环境个案的参与到环境决策参与，使公众参与的方式多样化,使公众从微观参与到宏观参与，真正发挥公众对环境保护的作用。

(三)、构建环境保护信息公开制度

我国公众参与环境保护的最大障碍是环境信息的不对称，一方面不了解政府的哪些决策、规划、管理行为会对现在、将来的环境造成影响，另一方面也不了解的我们的环境状况是好是坏，因此公众无法参与到环境决策和环境保护中去。只有政府向公众公开环境法律、环境政策、环境标准、环境执法的进程、程序以及环境质量状况，做到只要与环境有关的所有立法、执法的信息和环境质量状况的信息尽量予以公开，公众参与环境保护才具备基本条件，否则公众参与只会是纸上谈兵。环境信息公开制度在西方国家都已通过法律予以确认，并且取得了较好的效果。为此，国家应当采取必要的立法、行政以及适当的执行措施，建立有透明度的、统一的信息公开制度，来充分保障公众的环境知情权利。10

（四）、赋予公众提起环境公益诉讼的权利 《环境影响评价法》没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。并且，法律也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定,这使得公众的“参与权”无法在司法上获得保障。建议我国在立法完善过程中，根据我国实际情况引进公民环境行政诉讼的条款提起诉讼的主体是 10

帅海涛，试论环境法中的公众参与原则，法制与社会，2007年6月，第37页。

公众既包括个人也包括团体起诉条件也不限于有直接的利害关系。只有这样，才有利于社会团体和民众对政府的环境资源行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。而且，尤其应当鼓励和支持环保团体和组织发起的“世界观型的环保运动”，这种方式更具有长远目标，不易产生过激行为，对政府也减少了依赖。11美国的公民诉讼制度向我们展现了环境诉讼的一个必然的发展方向，随着环境保护事业的发展、法律体系的完善以及公民环境意识的提高，公民对诉权要求愈来愈强烈，环境诉讼已从民事诉讼为主转入到以行政诉讼为主的轨道，在环境行政诉讼上我们可以放宽原告的诉讼资格，对于环境影响评价的报告，只要公民实际上提出证据证明该报告违法，就可以提起诉讼。12

(五)、鼓励和支持环境保护团体开展环境保护活动

环境保护是每个公民的义务，政府应加大环境宣传，提高公众的环境意识，让更多的公众自觉组织、参加到民间的环保组织中来，壮大民间环保组织的队伍，扩大民间环保组织的知名度,加强社会的影响。政府应加强与民间的环保组织的沟通，对大部分积极健康的民间环保组织应该予以支持引导，包括专业培训，搭建政府与公众座谈与对话的平台，经常邀请其参加政府的重大环境决策，重视其意见，吸收民间的环保组织的人力、物力投入到环境保护中。政府则应该对《社会团体登记管理条例》等一系列有关社会团体的法规作出适当修改，适度放宽限制，促进民间环保社团的成立，以使整个社会的权力构架发生变化，起到制约企业致污行为的作用。13

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周珂、王小龙，环境影响评价制度中的公众参与，甘肃政法学院学报，2004年6月，第66页。

张晓磊，论我国环境法治下公众参与制度的完善——以公法学的视角，太平洋学报，2006年第6期，第54页。 13

帅海涛，试论环境法中的公众参与原则，法制与社会，2007年6月，第38页。