浅谈电子政务外包模式

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2.4 电子政务外包的发展现状

2.4.1 电子政务外包在国外的发展状况

电子政务外包可以充分提升电子政务项目的建设水平、开发效率和降低运行维护成本，减轻政府财政负担，因此，各国政府多采用这一模式。例如，新加坡政府就特别强调政府部门与私营企业的紧密伙伴关系，并由此扶持了IT服务企业的发展；墨西哥政府通过建立政府部门与私营电讯企业的战略伙伴关系来解决电子政务建设中的政府联网问题；南非的电子税务系统就是由南非政府的税务总局与私营企业合资建设的。

在这方面，美国更为典型。美国联邦政府教育部的IT系统从1993年开始外包给ACS公司， ACS公司同时为教育部门基于互联网的学生贷款服务系统提供服务和支持。2001年，美国运输安全局(TSA)把1亿美元的IT可管理的服务外包给了UNISYS集团。目前，UNISYS外包了20 个州政府机构的数据中心。不仅如此，美国还积极为电子政府外包服务提供相应的法规环境，布什总统签署电子政府法案，鼓励IT业务外包，使政府机构朝节余分享式(share-in-savings)的外包方向发展，即承包方使用委托方利用IT业务所带来的节余。

2.4.2 我国电子政务外包的情况

我国电子政务外包日益受到各级政府的重视。目前，国家发改委、商务部、中国证监会等中央部委已经部分或全部将IT业务外包给专业公司运营和管理。不少IT企业已经开始与各级地方政府部门展开密切合作。例如，北京市政府以 “统筹负责制”的方式交给首都信息发展股份有限公司来建设首都公共网络平台，首信公司负责网络运营及一些应用系统开发。青海省劳动与社会保障厅的青海劳动保障信息网项目也采用了国际通行的外包模式，由国内知名IT企业一揽子承包。2002年，河北省邯郸市政府与有关企业签署了IT服务外包协议，把覆盖全市120多个部门的政务工作网的日常维护外包给专业网络公司。

我国香港特别行政区政府在充分吸取欧美发达国家电子政务外包成功经验的基础上，也大量采用了电子政务建设与运营服务的外判(即外包)模式。2001—2002年，我国香港特别行政区政府实现了81％的资讯科技项目成功外判，约值港币 12.3亿元，占港府资讯科技工程总开支的84％，先后外包了“生活易”公共服务电子化计划 、政府电子采购服务、

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电脑化社会保障服务、土地注册服务、“香港教育城”计划等特区政府重大资讯科技开发营运项目。这些个案充分说明，随着我国信息化发展水平的不断提高，国内电子政务服务外包市场正逐步形成。

3 电子政务外包的几个相关问题

3.1 电子政务外包模式的选择问题

当前，在我国政府领域基础设施和其他项目工程建设中有多种外包模式，其中主要有EOT模式。BOT即建设(build)－运营(operate)－转让 (transfer)，是指政府在一定期限内通过特许协议将基础设施建设、经营和管理权让渡给项目投资人，当特许期届满后投资人将该基础设施无偿移交给政府的一种外包模式。还有由BOT模式衍变出来的BOO(即建设－拥有－运营)模式、 BOOT(即建设－拥有－运营－转让)模式。通过比较分析和应用实践，BOT模式更符合目前我国电子政务建设的需要，它既保证了国家能够免费拥有一套有效的信息系统，又让企业能够通过运行获得有形或无形的收益，双方各取所需。BOT 模式在我国交通、水利、能源等行业的大型政府公共基础设施建设上已广为应用，积累了很多成功经验。

同时也应看到，BOT并非是一个完美无缺的外包模式，要注意防范BOT模式的负面效应。负面效应主要有以下两个方面。一方面，在一定时期内让渡产权，就意味着政府不仅将失去项目移交前运营中可观的经济效益，同时如果减少了监控手段，承包方在运营期中增关设卡，提高交易费用，以加速其成本回收及利润获取，其行为结果往往与促进社会经济发展的目的产生矛盾；另一方面，电子政务建设不是交钥匙工程，如果软件不采取模块化、可定制的开发方式，就不能满足政府职能和机构变化的需要，直接的负面效果是企业与政府之间相互扯皮，政府还需资金的再投入。因此，要避免片面提供优惠政策的错误做法，注重项目选择，防止一哄而上。

3.2 电子政务外包的规范化问题

我国的电子政务建设还处于起步和摸索阶段，市场需求的变化和不确定性、企业的成熟度等众多因素都制约着电子政务建设的成败，因此规范化是当前我国电子政务建设与运

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营亟待解决的问题。通过规范化可以量化、明晰外包过程中的各种行为，降低风险，提高电子政务的成功率，在一定程度上减少重复投资。规范化问题涉及政府、提供商和第三方中立机构。

政府在建立和完善电子政务外包规范化过程中，要把公共服务利益(非赢利)放在首位。政府作为电子政务运营服务外包的用户单位，还应积极履行对市场的责任。具体来说，在电子政务外包采购中，政府应坚持公开、公正、公平的基本原则，科学制定电子政务运营服务外包资格准入标准；制定评估运营服务绩效的可操作标准，努力通过量化指标来衡量运营服务商的管理和服务水平；还应制定明确的外包协议范式，保障政府利益的相关条款的实施，从而避免争议，实现双赢。

作为服务提供商的企业，在配合和辅助政府建立电子政务外包规范的前提下，一方面，应积极督促企业员工履行公共服务责任与义务，确保服务人员履行防贪、保密、保障系统及设备的安全，以及保护知识产权和隐私等原则。另一方面，应提高服务人员的自身素质，增强技术实力和产品成熟度，提供稳定的组织保证和完善周到的培训服务，提高企业管理和项目实施管理水平，建立快速及时的支持响应机制，以及增强企业自身持续发展能力等，以更好地满足电子政务运营服务外包的要求。

第三方机构主要能够为政府部门在电子政务外包过程中提供学术研究、顾问咨询和项目监理等各种服务。引进第三方中立机构，一方面可以弥补政府专业素质的不足，另一方面又可以充分发挥其中立性、专业性的特点。例如，项目监理就是国际上确保工程外包质量和进度的一种通行惯例，被广为应用。政府通过采用第三方监理这种社会化、科学化和专业化的管理，以及公平、公正的监督机制，可以更合理、有效地保障电子政务运营服务外包的成功，还可以有效地转移风险。

3.3 电子政务外包的安全保密问题

电子政务建设、运营、维护和服务过程中的安全保密是影响电子政务外包的另一个重要问题。如果处理得不好，政府信息资源乃至信息基础设施的安全将受到巨大威胁，电子政务建设的战略和政策将会失去基本的存在基础。因此，政府必须强化安全意识，坚持信息基础设施和应用系统建设与信息安全保障系统建设同步进行。

电子政务的安全保障可以通过技术手段和管理措施来实现。从这个角度看，如果信息

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安全、计算机网络安全完全掌控在政府部门自己手中，电子政务的安全性相对会得到较高程度的保证。

事实上，绝对的信息和网络安全状态是不存在的。电子政务的自建模式确实比外包模式具有更高的安全性，但这种高安全性获得的前提是政府必须付出极高的成本和代价。例如，前几年，三网一库的电子政务建设架构中一律要求政府内网与外网实现物理隔绝。这样，资金投入很大，在现实中很难实现。因此，有关专家指出：“当必须在安全和成本之间做出某种平衡的情况下，针对信息安全和计算机网络安全的不同情况而作出不同的安排，是一种明智的选择。从策略的角度看，追求绝对的安全反而是不切实际的。”

因此，安全保密问题与电子政务外包并非互不相容。首先，应根据不同的情况分别设定安全策略，这样政府部门即使是在电子政务外包模式下仍然可以承担起安全管理的职责，并督促企业承担起安全保障的责任和义务。政府部门应制定严格的安全执行标准和完备的安全管理制度，并经常性地进行监督核查。其次，不同层级政府部门的电子政务，其安全性也是完全不同的。对中央政府部门而言，其安全性标准应当更高一些；而地方政府部门尤其是更具“亲民”特征的基层政府部门，其安全性绝不是所谓的“与民隔绝”，而是其所承载的服务质量能否得到完全实现的问题。因此，电子政务外包的策略并不与安全性冲突。

4 国外电子政务外包的经验和启示

4.1 国外经验借鉴

国外电子政务建设已经有20多年的发展历史，在电子政务信息系统的运营管理和外包服务方面，国外政府明显领先，因此很多经验是值得我们借鉴的。 4.1.1 积极为外包服务提供法规环境

这一点，美国政府的做法值得借鉴。2002年12月17日，布什总统签署《2002年电子政务法》，改进《节余分享计划》，鼓励政府机构朝节余分享式(share-in-savings)的外包方向发展，即与信息技术供货商签订长期合同，通过降低运转费实现节余。该法允许各机构先进行尝试，所获节余可以部分自留用于购买额外的信息技术。管理和预算办公室主

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