对强化税源监控管理的几点思考 

对强化税源监控管理的几点思考

一、强化税源监控管理的现实意义

税源监控管理是税务机关根据税收法律、法规对纳税人纳税情况，通过一系列科学的、规范的、现代化的方法和手段，对国民经济发展状况、经济活动等全方位的制约、督促和管理，保证税收收入实现的一系列税收管理活动。与税收征收管理、税务稽查工作相比，税源管理的职责应包括：①通过和工商、民政、技术监督等部门的信息共享，掌握户籍资料，列入税收管理。②对退出经营的纳税人进行税收清算，并将清算结果提供给征收管理环节。对未按规定申报、纳税的纳税人进行催报催缴。对经催缴仍不申报、缴纳者，移交稽查采取强制性的措施。③通过计算机等现代化工具的运用，在综合税务部门数据和外部数据的基础上，建立系统分析模型，通过各种分类，结合调查情况掌握各类纳税人的经营状况，对纳税人的纳税状况进行纳税评估，从这些工作中发现管理中存在的漏洞，从而进一步完善管理，堵塞漏洞，并为纳税人提供需要的各类服务。

过去，由于我们只注重并强调集中征收和重点稽查，而忽视、弱化、疏于对纳税人的日常管理，特别是对税源监控，有的地方出现缺位、断档现象，从而发生了一些问题，如税收漏报户、漏管户和漏征户增多，不按时申报、虚假申报、低税负现象较为普遍，欠税底数不清等，不仅使社会竞争环境、纳税环境不理想，也使依法治税的水平大打折扣。因此，现阶段加强税源的监控管理，我们认为有以下现实意义：

（一）强化税源监控管理是依法治税的基础

所谓依法治税，是指依照有关的法律治理税收，表现为征税机关按照有关税法征税和纳税人依照有关税法纳税。强化税源监控之所以是依法治税的基础，是因为：（1）依法治税的一个重要治税理念和思路就是应收尽收，既不多收过头税，也不故意少收税。而强化税源监管就是要摸清税收底数，防止税收流失，把该征的税征上来。从这一层面上来，二者是相互统一的，一致的。（2）做好税源监管的基础工作可以使税务机关依法治税的水平更加直观地表现出来。税负合理不合理，税收公平不公平，做好了税源监管的基础工作，就能让该交税的人交税，该交多少税就交多少税，该怎么交就怎么交，就能最大限度地保证征税公平。当纳税人看到税源监管力度大，税源控管严，偷逃税被降低到最大限度时，就会使依法纳税者感到公平，如果连税源都控管不了，再去讲执法责任和依法稽查，就只能让人联想起“纸上谈兵”和“缘木求鱼”，伤害的是那些依法纳税者。（3）只有夯实管理基础，减少税收跑、冒、滴、漏，把该收的税都收上来，税源才能真正成为国家的税收收入。尤其是在现阶段，我国经济正处在社会主义市场经济建设的初级阶段，纳税人开业、歇业、停业、重组、兼并、破产等情况不断发生，企业经济性质、经营形式、生产规模和分配方式不断发生变化，各种经济成分特别是公有经济，正通过改制变成以股份制为特征的混合经济，税源变动将更激烈、更深刻、更频繁。要掌握税源变动，争取工作主动，有效控制税源流失，就必须强化税源控管。这对于巩固和完善征管模式，改革和完善税收制度，适应社会主义市场经济发展，都具有重大意义。

（二）强化税源监控管理是实现税收调控经济作用的重要保障

税源可解释为能直接产生税收的经济活动或现象，即税收收入的源泉，如应税收益、财产、

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行为等，它与税收收入的关系可谓“根”与“叶”、“因”与“果”的关系，但正象有因不一定有果，根在不一定叶茂一样，对已被纳入正常税收征管的经济税源，如果监管不力则会滋生正常纳税户大量税收流失问题。

经济决定税收，税收反作用于经济。税源监控效果已成为影响税收政策调控力度的重要因素之一。这是因为：（1）税源不清，对经济在多大程度上决定税收就缺乏发言权。现在大家经常抱怨税负过重，超过了经济的承受能力，但对目前的经济究竟有多大税收承受能力，把税收任务定为多少适宜，却拿不出有说服力的数据，只能经常地复述“他山之石”。（2）税源不清，同样也不能搞清税收政策的变化给经济带来哪些变化，也不能制定出切实可行的税收政策。因此，为了解决这个问题，必须强化税源监控。只有强化税源监控，才能真正搞清税收与经济总量的关系，为制定切实可行的税收政策提供可靠的决策依据。

（三）强化税源监控管理是做好税收征管工作的必要保证

整个税收管理工作是一个环环相扣的链条，它包括申报前税源监控、税款征收、税收统计分析预测、税务稽查、税务执法监察等各个方面。其中税源监控、税款征收和税务稽查是税收管理中的三个中心环节，税收征管的核心是对纳税人进行管理，而对纳税人管理的核心在于核实税基，一切对纳税人的管理都是围绕核实与控制税基而进行的，它可以为税款征收、税收统计分析预测和税务稽查提供信息。

税源监管不到位已给税收征管工作造成了不良后果。一是使编制税收收入计划失去了可靠依据。在对纳税户的生产经营和税源增减缺乏动态的观察、分析和了解情况下，编制税收收入计划难免偏于主观臆断，“基数+比例”的做法使税收计划与经济税源的发展变化相悖，从而影响了税收计划的完成。二是给清理欠税增加了难度。由于对税源监控不力，对企业的产销情况和资金活动情况不能够全面准确把握，因此，企业发生欠税后，税务部门无法确定欠税的具体原因，很难及时采取切实有效的措施清理欠税，使清欠工作陷于更加困难的境地。三是征收部门难以落实收入任务。由于税务人员对税源底数不清，对纳税户的税款实现和缴纳情况不能够准确预测和把握，故税收任务难以分解落实，最后只得靠行政命令方式解决。四是纳税申报的真实性得不到有效控管。由于税务部门监控不力，一些不法纳税人便钻空子搞假申报，从而出现大量的微申报、零申报和负申报等异常现象，并因此而形成大量的税款流失。五是给稽查对象的选取增加了困难。因稽查人员对执行政策较差的纳税户经营情况不能有效掌握，只以纳税指标异常户作为稽查对象，但由于有些纳税指标异常户是正常原因形成的，故使选案存在较大的盲目性，从而给重点稽查带来很多困难。由此可见，只有核实和控制了税源，才能使征管措施做到对症下药、有的放矢，才能使税收任务建立在坚实可靠的基础之上，才能增强组织收入的预见性、主动性及确保完成收入任务的稳定性。因此，现阶段搞好税源监控，既是税收管理的基础和税收职能实现的前提，也是推进税收工作整体发展的重要措施和必要保证。

（四）强化税源监控管理是强化纳税意识的助推器

纳税人纳税意识的强弱，直接影响到国家税收管理秩序及国家的财政收入，公民缺乏纳税意识是当前税收事业健康发展的主要障碍之一。我国现阶段的税源监控措施落后、监控力度较弱，使偷税者的愿望能够顺利实现。如现阶段，我们税务机关主要是采用以票管税的方法进行监控，现在推行的金税工程也只能管住假专用发票和专用发票的大头小尾，而专用发票代开、虚开却无法管住，说得不好听一点，金税工税花了那么大的人力、物力到至今还不能管住增值税专用发票。普通发票没有纳入监控范围，再加上大多消费者和部分经营户连普通发票也不开，因此，税务机关对纳税人的应纳税销售收入的真实状况根本无法保存和监控，失去控制后，光凭纳

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税人自觉申报，偷税、抗税现象普遍存在也就不足为奇了，强化纳税意识的税收宣传工作更是任重而道远。因此，加强对纳税人应税收入的监控，使每一笔应税收入都有据可存、有据可查、有据能查，使偷税偷不了、漏税漏不了、抗税也就更加不敢了。那么，我国公民的纳税意识也会迅速提高，税收宣传的效果也会显著体现出来。

二、当前税源失控的表现形式和原因分析

税收征管改革以来，以计算机为依托的征税大厅和以管理为主要职能的管理机构，以及税务稽查局的成立，相对减少了税收流失，对增加收入起到了明显的保障作用。随着国家投入巨资加快税收信息化建设进程和税务系统征管改革的不断深入，当前许多省、市、县税务局都已经建立了利用计算机网络进行征收、管理、分析、稽查的运行管理机制，对税源的监控和管理归纳起来看主要实现了以下几方面的功能：1.对纳税人的户籍监控。通过建立与工商部门的手工信息传递制度来监控漏征漏管户；通过税收征管信息系统对纳税人的税务登记、变动、注销情况，增值税一般纳税人的认定、年检情况，停业户和非正常户的情况进行管理监控为主要手段来实现。2.对纳税人征税过程的监控。通过增值税防伪税控开票子系统对纳税人的增值税专用发票的使用情况进行监控；通过增值税防伪税控认证子系统对纳税人的增值税专用发票的抵扣情况进行监控；通过税收征管信息系统对纳税人的纳税申报、税款征收、催报催缴等模块对纳税人进行税款征收的监控以及对纳税人欠税情况的监控。3.对地区税基的监控。如对各地区的主导行业和重点行业的纳税大户进行重点税源的监控和对税收优惠政策落实的监控。

税源管理的地位举足轻重，但从目前情况看，税源所依存的经济基础和社会环境无时不发生变化，税源流动性和可变性大大增强，税源失控的问题也就不可避免。实际工作中税源失控主要表现为：

（一）制度性失控

由于政策制定有缺陷、不严密，政策的执行上缺乏可操作性，造成不少假“三资”企业、假福利企业、虚代开增值税专用发票的现象存在；由于对小企业和个体工商户不完整的税收征管制度和管理方法，使纳税人在不同环节采用非法手段，如目前个体工商企业中正规健全账目的企业越来越少，增值税一般纳税人企业账目并不健全，其它企业如挂靠企业、承包租赁企业、私营企业账目 更是三真二假，明暗“两套账”现象严重；个体业户不断发展壮大，大部分为“双定户”，实行查账征收的更是屈指可数。由于无账或账目不健全，计税依据不真实，一方面加剧了征纳矛盾冲突，另一方面“人情税”、“关系税”严重，税源的有效监控很难实现，大量的税款不断流失；由于税务机关当前采取的监控措施本身不够完善，并缺乏其他相关的配套措施，监控的效果还不是很明显；由于存在地方保护主义，部分行政干预，造成税法刚性不强，以费代税，以罚代税造成应缴的税款不能按税法规定程序入库，影响了对税源的有效监控.

（二）管理性失控

由于税务机关管理缺位而造成的税源失控，漏征漏管户大量存在就是管理性失控的突出表现。主要体现在：（1）税源监控宽度不够。在监控对象上，误认为对纳税人的检查是税务稽查系列的职责，因而，在征收系列中的监控只能在大厅内以纳税人的申报表、相关的财务报表资料为对象进行分析。在监控范围上，目前，对税源监控有一种倾向，就是主要对零申报、负申报的纳税人进行监控，对正常纳税人应当进行的日常监控忽视。税务机关目前与纳税人的对接点，大多是在纳税人上门的进行税务登记、纳税人自行纳税申报，依赖这样的工作方式进行税源监控是一种被动的控制。在无法获取足够信息的条件下，必然导致税源不清，如国有、集体企业改组改制、兼并联合、股份制企业的分合和连锁经营、以及民营个体经济的大力发展等方面的税源监控工作不能跟上节拍，容易出现税源监控的“空白区间”，对一些不申报的“地方经济”、“隐形经济”和零散税源的

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控管更是鞭长莫及。（2） 税源监控职能缺位与断层。在当前税收法制环境不佳，纳税人的法制意识和纳税意识都比较淡薄、社会信誉评价体系缺失的情况下，过分强调税收稽查职能、服务职能，过分信任纳税人的纳税自觉性，而忽视了税源的长效监控管理。在岗位设置和职责明确上出现了严重的断层，即税收征收管理的操作层、辅助层、决策层等各个层面中税源监控“缺位”。在管理方式上则以静态管理为主，缺乏继起性和连续性，不能有效地对纳税人的生产经营情况进行事前、事中、事后的监控，对零散税源、流动税源、隐蔽税源和边远税源控管更是束手无策。（3）税源监控的手段和措施不够得力，只能从纳税人的税务登记、纳税申报、发票管理和税务稽查等手段来实施税源监控。在计算机税源监控软件开发与应用方面，虽然已具备了税务登记、申报监控等功能，但远不能适应现代化征管的新要求，还不能够为税源的全能监控提供强力支撑，如现在计算机主要功能多数是用于编制收入统计报表，开票办证，对未申报户进行监控，其他方面的用武之地有待开发；不能通过充分利用计算机占有的征管资料进行分析、对比、排列、衍生出相关联的可对税源进行监控的数据和资料。

（三）机制性失控

目前税源监控注重征收模式的建立，没有一套完整的税源监控运行机制。现行征管模式依托计算机进行税收管理，而计算机的运用是以信息准确、全面为基础的，涉税信息资料的采集和分析按理应该成为整个征管活动的基础。有的管理分局相当于信息中心，前承纳税人，后联稽查分局、计征局、评估局、出口退税局等部门。办理税务登记等管理事项按理应深入企业调查核实所附资料是否属实后方能审批，目前由于人手少，除一般纳税人外，管理分局的窗口服务实际上是登记制而非审核制，企业申报的原始资料的准确性很成问题。如企业发生变更事项，一些重要事项如法人代表变更、经营地址变化等有时会来办理变更登记，其他信息发生变化则往往不来变更，导致信息不准。管理环节的空位和断层，使税务机关失去了对纳税人的管理和监控。另外，协税护税机制尚未形成。目前税源监控主要依赖税务机关单渠道来监督。政府相关职能部门及行政事业单位尤其是公安、司法、金融、工商行政部门的护税、协税功能没有得到有效的发挥，这也是税源失控的重要原因之一

四）信息性失控

有很多纳税人上报的财务会计报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实，隐匿收入、少报收入，甚至造假账的现象时有发生，如果税务机关按照纳税人提供的税源信息征税必然会造成税收流失。从目前看，税源监控的信息性失控问题主要表现为两大方面：一是税源监控缺乏有效的来源渠道。虽然税务机关信息化建设有了较大的发展，但由于缺乏统一的数据规范，数据集中程度和准确性低，各种复杂社会原因使税源信息还难以准确掌握，致使很多税源在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，从而导致有很多纳税人的纳税申报表所反映的税源状况不真实。由于信息共享性差，难以综合利用，形成许多信息孤岛。二是税源监控缺乏有效的监控系统。没有建立纳税人动态涉税信息库和宏观税收预警指标来提高税源监控分析能力，如缺乏对纳税人户数、经营地点、经营收入、实际税负、开、关、停、并、转情况分析，纳税人行业、结构、数量等变化情况分析，不能实现全方位的监控；缺乏行业比较分析监控、存货变动分析监控、税源销售利润变动分析监控、资金利润变动分析监控、成本利润变动分析监控等主要经济比较分析监控，缺乏与税源户同一时期、同一类型税源户进行对比分析，不能有效地发现税源户异常变化情况，掌握企业税源变化趋势。

三、强化税源监控管理的思路

要全面提高税源的监控和服务水平，必须首先更新工作理念，改变传统的监控思维模式。 税源监控管理，是按照税法规定面对社会经济生活中广泛分布与各部门、各环节的纳税人基本信息和应税信息等进行一系列监督和控制的总称。根据这样的界定，可以把税源监控的目标归为三类：一是纳税人有无全部纳入征管户册；二是纳税人发生应税行为，产生应税收入，税务机关是否掌握和控制；三是纳税人是否完全按照税源情况真实申报。根据这三个目标，可以将税源监控体系以应税收入的产生为界大体划分为税源的事前、事中、事后监控管理三个阶段，建立三者相互制约、相辅相成的监控管理运行机制。

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（一）税源的事前监控管理

税源的事前监控管理。即税务机关对纳税征管户的监控。通过这一环节的监控，税务机关能对所辖区域税源户情况有清晰的掌握，同时将有经营行为的潜在纳税人纳入征管户册，以提高征管率，最大限度减少漏管户。

事前监控管理，可使潜在税源变成现实可征税源。通过建立以税源监控为基础的纳税评估的制度，可以发现一个地区或一个部门的税收征管质量和征管效率的高低；可以正确评估纳税人纳税能力是否与其经营规模相匹配，做到对所有税源户是否依法纳税申报进行全面评估。有人认为用纳税评估方法可以提前预防偷逃税发生，减少偷逃税造成税收损失。如通过设置专职纳税评估员稽核纳税人申报质量，解决纳税人不如实申报、不申报、虚报财务信息以及其它纳税资料不实等问题，把不如实申报、不申报、虚报财务等信息传到管理和稽查部门，以便稽查管理部门及时查处和采取相应管理对策。可见事前监控管理能够把偷逃税、不如实申报解决在纳税申报环节上，分析预测潜在税源变化和变成现实税源的可能性，为潜在税源纳入税源管理提供依据。

进行事前监控管理需要有足够的税源信息，包括：（1）纳税义务人履行纳税义务、办理涉税事宜过程中反映出来的信息，如：纳税申报、税务登记、税收减免、缓交、资产报损、弥补亏损等等；（2）税务机关对纳税义务人进行税源调查获得的信息，如：企业的设立、兼并、重组、改制、停产、破产，新项目的开发、转让、经营情况的重大变化等信息；（3）来自第三方的信息，从税务机关及纳税人以外的渠道包括纳税人的客户、雇主、金融机构以及各级政府、组织获得的有关纳税人经营情况变化信息，以及与之相关的宏观经济环境的变化、反映经济形势的银行利率、购买力、物价指数、通货膨胀、有关的行业、产业政策变化等信息。在上述税源信息采集的基础上，必须进行有效的分类和分析，并通过计算机网络，使信息实现共享。

进行事前监控管理应形成以下的纳税监控机制，包括：（1）税务部门与工商、金融等部门通过政府网络进行计算机联网，做到信息共享，进而实现登记户信息的实时传送；（2）税务部门应加快开发税务登记户计算机自动查核系统，使税务登记户与工商登记户能够定期或实时进行自动核对，发现有工商登记而未进行税务登记，能够产生预警提示；（3）建立健全纳税人户籍管理制度，建立纳税人终身识别码制度，给纳税人一个唯一的、终身不变的号码，以便于税务机关对纳税户涉税信息的归集、处理、分析、运用和监控；建立定期的税务登记验证、换证制度，通过验证换证，可以定期清理空挂户、漏管户，使税源户资料更趋真实。

（二）税源的事中监控管理

税源的事中监控管理。即税务机关对应税收入的监控。通过这一环节的监控，税务机关能将对纳税人应税收入的产生、分布及增减变化情况最大限度地纳入可控范围之内，以便监督和促进纳税人诚实申报、依法纳税。

事中监控管理应形成以下的社会监控机制：（1）行业主管部门监控机制。即通过行业主管部门及时提供本领域内有关涉税事项，如改制、拆分、兼并、破产等信息，以加强对其税源的监控。（2）金融部门监控机制。即通过纳税人在银行等金融机构收支往来，监控纳税人的收入情况。目前，国内主要采取现金支付方式，大量的现金流量使税务部门无法掌握其具体数字，这给税源监控带来了很大困难，造成了大量的税款流失，应当参照国外的有些做法，尽快建立信用支付体系，使各种收支包括个人收支均通过信用方式进行，减少现金流量，这样税务部门通过与银行联网就能很容易地掌握社会支付情况，了解企业的经营状况和效益变化，纳税人的收支状况及财产变动情况。从而从源头上进行监控，以有效控制税款流失。（3）社会举报监控机制。即通过在社会上广泛聘请税收监督员、协税护税员等，严格落实举报奖励制度，在全社会努力形成协税护税、勇于举报的良好氛围。协税护税网络的发挥作用，可以减少税务机关由凭借单一渠道获取信息进行监控所带来的片面性和局限性。

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（三）税源的事后监控管理

税源的事后监控管理。即税务机关对纳税人潜在的税源是否转化为现实可征税源的监控。通过事后的监控管理，税务机关能对纳税人应税收入是否全额纳税进行控管，以保证税源监控的最终实效。

进行事后监控管理应形成以下的纳税监控机制：（1）加强申报监控机制。建立自动催报催缴系统，加强对纳税人按时申报的监控，设置应税收入与申报收入交叉稽核程序，建立申报真实性审核机制，实行税源源泉控制，减少税收流失；（2）强化扣税监控机制。即尽可能将能代扣代缴的应税收入，都建立代扣代缴机制，实行税源源泉控制，减少税收流失；（3）加大稽查监控机制。税务稽查是税收征管的最后一道防线，加大稽查力度，完善选案体系，提高稽查效率，强化处罚力度，通过稽查职能的充分有效发挥，从后道环节再次把税源管理纳入监控的轨道。（4）完善涉外情报交换机制。我国入世后带来的不光是外资企业增加，劳务的输入、输出将会更加频繁，为了有效控制各种避税行为就需要加强国际间的税收合作，通过与一些国际间经济组织的情报交换，有效地监控税源的国际流向，以保证应收尽收。同时各级税务部门还要积极地研究各种国际税收惯例，了解其他国家税制情况，以便及时地分析企业可能出现的税收规避行为，采取措施有效避免。

进行事后监控管理应建立和落实考核评价制度。为保证税源管理工作的落实，必须建立相应的考核与评价体系，对税源管理各环节进行考核和评价，发现问题、纠正偏差。（1）建立考核评价标准。考核评价标准主要是科学设定各种考核指标，如税源细分程度、各类别的管理办法、收入进度、纳税申报率、申报入库率，收入分析预测准确率，工作业绩按照考核标准进行测评。（2）制定考核评价制度。建立相应的绩效考核办法，考核结果与干部的奖惩挂钩，重大问题实行责任追究制。（3）衡量工作成果。考核部门根据搜集的信息对业务部门的各项指标进行测算，找出实际业绩与考核标准的差距，并按照考核办法予以兑现。（4）专题解决问题。对于考核评价中出现的问题，专题进行讨论，找到根源，采取措施，做出调整。

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