No.32016林业经济FORESTRYECONOMICS·退耕还林·
新一轮退耕还林优先区选择研究：一个文献综述
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石春娜1，姚顺波2
（1西安工业大学经济管理学院西安710021；2西北农林科技大学资源经济与环境管理中心杨凌712100）摘要：任何一项公共政策的实施都应以政策收益大于政策成本为前提，退耕还林工程实施的成本有效性是衡量工程是否成功的重要指标之一。通过对国内外退耕还林工程相关文献的研究，阐述了退耕还林工程在区域和农户选择中应关注相关问题的研究现状，分析了已有研究的贡献与不足，进一步展望了该研究领域未来发展趋势。
关键词：退耕还林；成本效益分析；优先区；研究综述中图分类号：F326.23文献标识码：A
DOI:10.13843/j.cnki.lyjj.2016.03.012
文章编号：1673-338X（2016）03-0066-04
ThePriorityAreasSelectionStudyoftheNewRoundSlopingLandConversion
Program:ALiteratureReview
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ShiChunna1，YaoShunbo2
(1SchoolofEconomicsandManagement,Xi’anTechnologicalUniversity,Xi’an710021;2SchoolofEconomicsandManagement,NorthwestA&FUniversity,Yangling712100)
Abstract:Oneimportantissuehastobeconsideredfordecision-makingisthatpolicybenefitsshouldexceedcostsforthenewroundofChina’sSlopingLandConversionProgram.ThispaperreviewsthedomesticandinternationalrelatedliteraturesoftheSlopingLandConversionProgram,statethestatusoftheliteraturesrelatedtothepriorityar?easandfamersselectionoftheSlopingLandConversionProgram.Thentheachievementsandexistingshortcom?ingsofthecurrentresearchareanalyzed.finally，thepaperlooksforwardintothefuturedevelopmentaltendencyinthisresearchfield.
KeyWords:theSlopingLandConversionProgram;cost-benefitanalysis;thepriorityareas;literaturereview
1引言
1999年启动的退耕还林工程是我国林业生态
建设史上涉及面最广、政策性最强、规模最大、任务最重、投入最多、群众参与度最高的生态建设工程（刘浩等，2012）。从经济学角度讲，退耕还林工程实质上是国家通过购买农民特定时期内的耕地使用权来生产生态产品的过程（刘军利等，2013）。作为供给方，农民出让耕地使用权的前提条件是所获补偿至少能够维持原有生活水平，也就是说政府提供给农户的补偿至少能弥补农户在退耕还林过程中所产生的各项成本甚至更高，才能保证农户有意愿并保持预期生态效益产品的持续供给（刘璨等，2012）；而作为需求方，国家需要根据财力和生态环境情况确定生态产品的购买数量和支付资金。任何一项公共政策的实施都应以政策收益大于政策
收稿日期：2016-01-02
成本为前提，退耕还林工程也不例外（BaerenklauK
A，2005；韩洪云等，2014）。工程实施的成本有效性是衡量工程是否成功的重要指标之一（刘浩等，2012；陶然等，2004），因此，正确认识退耕还林工程成本-收益，是客观评价退耕还林工程成效的关键命题，也是制定新一轮退耕还林工程相关政策的参考基础，具有重要的理论和现实意义。
2新一轮退耕还林工程目标
退耕还林工程是中国政府为应对20世纪末灾害性洪水和沙尘暴所作出的理性响应，工程首要目标是修复和改善生态环境，因而评估工程生态环境效益也是政府和理论界的关注点之一（徐晋涛等，2004）。研究表明，资源稀缺性和生态脆弱性较高的地区，实施工程获得的边际生态效益较大（李彧挥等，2006；刘浩等，2012）。资源禀赋、自然条件等因素会影响工程边
作者简介：石春娜，西安工业大学经济管理学院讲师，西北农林科技大学资源经济与环境管理研究中心在站博士后。研究方
向：林业经济理论与政策。通讯作者，姚顺波，西北农林科技大学资源经济与环境管理研究中心教授，博士生导师。研究方向：林业经济理论与政策。
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地基金资助“西部生态修复工程财政支出效率与提升路径”（编号：14JJD790031）。
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石春娜等：新一轮退耕还林优先区选择研究：一个文献综述
际生态效益的大小，如坡度较大的坡耕地工程成本收
益较高（刘浩等，2012）。2014年，国家林业局再次启动的新一轮退耕还林工程规定，退与不退，还林还是还草，种什么品种，都由农民自己决定，这种基于农户意愿的新实施方式，使得基于微观层面农户参与退耕还林的决策研究成为新的、也是最有效和最具有现实意义的（陶然等，2004；杨小军等，2006）。此外，新一轮退耕还林由以往“自上而下，统一政策，政府推行”的方式转为“自下而上、上下结合”的方式。这种新的模式下，如何高效利用有限的退耕还林财政资金，实现政府成本效益最大化成为亟待研究的课题。那么，在符合政策条件且自愿参与工程地区中，政府退耕还林专项资金应优先分配给哪些地区？以及资金在这些地区具体应如何分配才能使投资成本边际生态收益最大化？
3退耕还林工程成本效益分析研究现状
3.1退耕还林区及农户的选择研究
美国的土地休耕项目（ConservationReserveProgram，CRP）是国际上较早通过土地休耕来控制产品供给和保护环境的项目，始于20世纪50年代中期（柯水发等，2008）。CRP是以政府投资，农业部负责实施，农民自愿参与的形式展开。农业部根据当地土地的相对生产率和租金价格确定不同类型耕地的单位年最高补偿金额，农民按照自己的意愿申请参与的耕地面积和补偿标准并申报，农业部在申请加入的众多项目中，选择那些成本效益最大化的项目（柯水发等，2010）。我国1999年开始实施的退耕还林实行目标责任制，下级对上级负责，逐级落实目标责任，实现退耕还林目标。项目实施以行政命令为主，没有明确的提出退耕还林区和农户的选择，而且这一命题在学术界也甚少被关注到。3.2退耕还林的成本测度研究
退耕还林实际上是农户作为微观的经济主体，放弃种植粮食作物转而造林的一种行为选择（孔凡斌，2007）。因此，研究退耕还林的成本问题本质上是对农户退耕和还林过程中所产生的各项成本的评估（PagiolaS等，2004；林德荣等，2010）。退耕还林的机会成本是指由于退耕而使农民损失的农业收益（于金娜等，2009；刘璠，2003）。现有文献在研究退耕还林工程补偿标准时涉及到这一概念。农户参与退耕的机会成本，应包括因参与退耕而转变生产生活方式的各种投入以及潜在的损失（刘璠，2003；LiG等，2007）。不同地区的农民机会成本不同，同一地区的农民边际机会成本递增（WangC
等，2007）。此外，柯水发等人在分析农户参与退耕
还林行为选择机理时，将农户退耕还林成本分解为直接成本和间接成本两大项，直接成本包括种苗成本、人力成本、其他等短期直接成本和营林管护成本及其他等长期直接成本，间接成本包括机会成本、风险成本、社会成本及其他（孔凡斌，2007；林德荣等，2010）。
3.3退耕还林的效益评价研究
退耕还林工程自1999年实施以来，围绕其各种效益进行的评价研究即成为林业工作者们热议命题之一。退耕还林效益评估主要有两种，一种是基于生态效益、经济效益和社会效益的综合效益评估（杨小军等，2006；XuJ等，2007；支玲等，2008，2004；WangC等，2012）；另一种是生态或经济社会效益的单项效益评估（杨小军等，2006；YaoS等，2009；李桦等，2006；龙勤等，2008；DelangCO等，2013）。基于退耕还林工程的生态环境改善目标，目前研究较多的集中于对退耕还林生态效益评估方面（林德荣等，2010；ZhouD等，2014）。从现有文献来看，对生态效益的评价主要有两个研究视角，一是对林地产生的直接生态效益进行研究，如从保持水土、纳碳吐氧、涵养水源、增加生物多样性等方面，定量化分析工程的生态环境价值，论证工程的合理性和可持续性（刘宗飞等，2012；李宗，2001）。二是对林地生态效益发挥有影响的区域自身条件，如植被覆盖率、土壤有机质、土壤盐分、土壤水分、土壤容重、气温、空气湿度、风速、灌溉量、地下水矿化度等（ZhouZC等，2009）。退耕还林工程带来的显著生态效益，已成为当前研究学者们达成的共识。研究表明，退耕还林后，土地质量显著提高（谢红霞等，2009）；长江和黄河流域的泥沙浓度和输沙量显著下降，控制水土流失作用逐步显现（贾晓娟等，2008）；土壤侵蚀量减少（李蕾等，2004）。从区域工程效果看，退耕还林工程带来了吴起县区域生态环境指数的明显增长（赖元长等，2011；KomarekAM等，2014），三峡库区泥沙和养分输出显著消减，黄土丘陵区景观格局良性演化等。此外，退耕还林所提供的生态系统服务价值评估也逐渐得到了学者们的广泛关注（支玲等，2002）。3.4退耕还林的成本-效益研究
众所周知，退耕还林工程主要目标是完成水土保持的环境目标以及解决数亿农户的生计问题（杨小军等，2006；UchidaE等，2005）。政府对退耕还林工程的财政资金投入目标是经济激励农民退耕边际土地并还林，那么这种政府补贴形式的投入（或
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·退耕还林·林业经济2016年第3期
称为政府生态付费）的成本效率或成本有效性也成为政策制定者关心的主要问题（刘浩等，2012；Uchi?daE等2009）。成本有效性分析就是评估工程实施是否以最低成本实现了政策目标，用以判断政府资金使用效率并推断政策成本的节约空间（徐晋涛等，2004；刘浩等，2012；刘璨等，2009）。工程的成本效率首要考核指标是具有良好的瞄准性（刘浩等，2012；刘璨等，2009）。研究结论大相径庭，一种观点认为，退耕还林工程表现出了较好的瞄准性，但由于补贴标准单一，工程总体的成本效率性相对较低（刘浩等，2012），尽管退耕还林旨在退耕那些耕地效率低且容易发生水土流失的地块，但研究表明这一目标继续细化，如将地块机会成本的差异纳入考核（孔凡斌，2008），能找出更好的瞄准性空间，国家工程财政补贴存在较大的节省空间。与以上工程成本低效率的观点相反，还有很多学者采用社会成本效益分析法、DEA评价模型等对工程成本有效性进行评价，结果显示退耕还林工程是有效率的，符合帕累托改进状态（孔凡斌等，2007）。
3.5提升工程成本效率或成本有效性的路径研究
对工程的成本有效性进行科学评价，并在此基础上寻求改进工程的成本效率、获得财政节约并缓解财政压力，是退耕还林成本有效性研究的最终目的（柯水发等，2008；GroomB等，2010）。因此，研究者从不同角度提出了提升工程成本效率，提高工程成本有效性的途径：一是制定更为详尽的标准进行分区耕地适宜性评价，并在此基础上加以改善，如低质量耕地（不仅仅是坡耕地）应作为生态目的逐渐非农化，而高质量耕地则应作为维持地方民生民计的基本耕地加以保护（支玲等，2008）。二是将工程财政补贴瞄准土地禀赋较多的农户，同时考虑退耕农户异质性特征，如受教育程度、家庭结构，基于机会成本的差别付费和借助于竞争拍卖实现成本有效性（孔凡斌，2004），此外还应关注诸如土地流转市场、使用权稳定性和信贷市场政策的配套等制度性约束（柯水发等，2008；BennettMT等，2011）。三是应向退耕农户提供更多技术支持以改善工程效果并降低工程成本，研究表明较强的农林业归属感和丰富的农林经营经验，且与非农劳动市场接触较少的农户退耕林地管理效率更高。
进行了理论和实践探讨，已经取得了丰硕成果并积累了丰富经验，对本研究有重要的借鉴意义。
但相关研究从5个方面展开进一步探讨。（1）已有文献对于退耕还林区和农户的选择研究尚未引起关注，而选择合适的退耕还林区及农户是政府投资成本有效性保障的关键。因此，如何选择退耕还林区以及退耕农户，依据是什么，如何执行等相关研究将成为新一轮退耕还林工程首要解决的关键问题之一。
（2）现有文献研究缺乏对退耕还林工程成本的定性和定量系统研究，而工程成本的精准核算是成本有效性提升的基础和必备条件。退耕还林工程成本问题研究相对复杂，因此，针对退耕还林成本效益分析，建立具有普适性的系统科学、切实可行的退耕还林工程成本评价指标体系和标准核算方法，则成为当前亟待解决的问题之一。
（3）工程生态效益和社会经济效益评价研究视角、内容和结论丰富。但是，系统构建退耕还林生态效益指标体系并对其进行测度的研究相对较少，且已有研究大多是对工程生态效益的事后或事中评估，对于事前效益预评估的指标体系研究较少。建立一套退耕还林工程实施前区域以及农户可实现效益的预评估体系对新一轮退耕还林工程的优先区选择具有重要现实意义。
（4）在工程成本——效益研究中，文献对成本有效性的研究大多是根据需要设定的，较为零散，缺乏系统性。构建成本和效益综合评价指标体系进行退耕还林成本效益分析的文献则较少。
（5）现有提升成本有效性路径的可操作性相对较差，在新一轮农民自主退耕还林工程背景下，找到一个切实可行的提升工程成本效率的途径势在必行。
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4已有研究述评及展望
综上所述，以退耕还林的两大工程目标——改善
生态环境和促进农民增收为出发点，国内外学者采用不同方法，从不同角度对退耕还林工程的成本和效益68
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（责任编辑赵铁珍）
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