东京城市轨道交通建设投融资体制浅析

表3

（三） 轻轨建设的投融资模式

随着建设技术的不断完善，东京都城市轻轨交通系统建设从20世纪70年代开始起步。在建设初期，缓解道路拥挤和作为道路交通的替代工具成为轻轨建设的主要目的。为确保两种交通的运行安全和设备结构安全，采取了一体化建设管理的方式。在城市轻轨建设中，道路作为轻轨的基础设施部分，往往由道路管理者负责完成后，由地方公共团体或轻轨建设的第三部门进行轻轨系统的建设和经营。作为“道路的一部分”，原建设省建立了“以城市轻轨建设为目的的道路建设项目补助制度”（即“基础设施补助制度”），运用道路建设的特定财源，为轻轨建设项目提供补助金。（注：日本土木学会�B交通整備の制度と課題�B、鹿島出版会、1998年、22頁。）基础设施补助制度的补助对象限定为轻轨的基础设施部分的建设费，额度在总建设费的59.9%之内。此外，对于总建设费中的剩余部分，其中的20%一般由地方财政预算出资，其余部分通过发行地方公营企业债券或地方债券（可以转贷给第三部门）来筹集。

根据实施结果的统计，在由地方公营企业建设经营城市轻轨的项目中，一般的资金构成是：地方财政预算出资占8%，企业自有资金占32%，基础设施补助金占60%（即由道路特定财源补充，国库补助和地方财政补助各占30%）。（注：満田誉�Bモノレール等都市交通施設の営状況�B、�Bモノレール�B2000年第7号。）

三 轨道交通建设投融资体制的特点和发展趋势

总的来看，轨道交通建设投资的主要资金来源，可以分为以下五项。首先是自有资本，包括企业增资、内部留存等资金；其次是政府补助金，包括地铁线补助、P线利息补充补助、卫星城开发补助、基础设施部分补助等各种政府补助；第三是政府借款，包括财政投融资、铁路债券、地方债券、地方政府特别融资等形式；第四是政府负担金，主要适用于连续立交项目等；第五是社会借款，包括银行贷款、企业转债、企业债券等。

按照不同建设主体进行分类，公营地铁项目的建设投资主要由政府专项基金补助和地方财政出资构成，私营地铁交通的建设投资原则上是以企业自行负担为主，政府只提供建设费利息补助，轻轨等新型交通系统的建设投资则由开发方（多是地方公营企业）和道路特定财源的资金共同构成。轨道交通建设投融资体制与道路交通最大的不同之处在于没有类似“道路特定财源”这样稳定的专项税收财源制度以及公共资金的大力资助。轨道交通的经营者大多是私营企业，因此更多地采用了市场化的投融资模式，政府投资的比例较小，对企业的资金扶持也十分有限。（注：運輸済研究センター�B道開発における開発利益の発生と還元にする調查報告�B、1993年、37—40頁。）

由于私营企业较早地开始了东京城市轨道交通的建设，从而形成了以企业为主的轨道交通开发模式，从开发主体的构成和资金来源来看，东京轨道交通建设投融资体制具有以企业为主、政府为辅，以社会资金为主、公共财政资助为辅的特点。在这一开发模式下，政府鼓励企业参与轨道交通建设，同时加强在行业准入的资格审查、价格审查、总体规划等方面对轨道交通建设领域的监管，从而遏制了垄断经营等问题的形成。从20世纪50年代至80年代，随着东京城市人口的快速

增长和城市开发的推进，轨道交通建设与城市经济发展形成了相互促进的良性循环，在强大的市场需求支撑下，轨道交通运营企业的盈利有所保证，因此以企业为主的市场化投融资体制得以有效运转。

随着日本社会经济发展环境的变化，轨道交通的客流量不断下降，赤字经营的轨道交通线路逐渐增多，运营企业的压力不断加大，以企业为主的投融资体制开始面临市场需求变化带来的挑战和改革难题。因此，近年来，在一些新建项目中尝试采取公建民营的建设方式，在已运营线路中逐步推行上下分离的运营模式（注：参见王郁：《城市管理创新——世界城市东京的发展战略》，同济大学出版社，2005年，第241—244页），通过基础设施所有权和线路经营权的权属分离方式，政府和企业分别承担建设投资和运营投资，不仅缓解了轨道交通继续投资的资金压力，而且使得政府和企业在轨道交通建设运营中的不同作用得到有效发挥，提高了运营效率，也有利于更多的企业参与轨道交通建设和运营，使得市场竞争机制得以健全和强化。例如，多摩城市轻轨项目就是采用了这种开发模式，由东京都政府负责建设轻轨的基础设施部分，建设完成之后由多摩城市轻轨公司负责线路的运营管理。

四 经验和启示

（一） 稳定的财政保障与多元化的投融资机制

随着我国城市化发展进入高峰期，产生了基础设施投资需求不断加大的现象。由于我国经济体制与土地制度等不同于日本，加之企业实力上的差异，不能完全套用以企业为主的投融资模式，解决轨道交通建设中巨大的资金问题仍然需

要公共财政的有力支持。首先，必须建立稳定的财政来源。借鉴日本财政投融资制度的经验，可以以土地出让金等财政来源为主建立城市轨道交通建设专项资金制度，在轨道交通建设和城市开发之间建立资金的良性循环，保证轨道交通建设的可持续发展。其次，还需要在灵活的开发模式基础上建立多元化的投融资机制。借鉴东京城市轨道交通建设中“公建民营”、“上下分离”的开发模式，让企业和社会以更加灵活、多样的形式参与到轨道交通的建设中，不仅能拓宽资金来源和融资渠道，减轻政府投资负担，也使得各类投资建设主体的作用得到更积极有效的发挥。第三，随着私营企业在人才、资金和项目管理等方面实力的不断提高，鼓励私营企业直接参与轨道交通建设投资，对于建立多元化开发模式和投融资机制将起到积极的推动作用。为此，不仅需要进一步完善市场准入、金融税收、资格审批等方面的法律法规，营造公平竞争的投资环境，形成公平合理的成本收益分配和风险分担的机制，也需要探索更有效的商业化运作模式和盈利模式，例如车站与周边土地的一体化开发等模式，建立稳定合理的投资回报机制，吸引民营企业的积极参与。

（二） 受益者负担原则

作为投资密集型的建设开发项目，轨道交通的建设对于周边地区的发展具有巨大的推动作用，它将直接带动沿线地区的各类商业开发，提升周边房地产价值，因此具有十分明显的波及效应和外部效益，为周边地区的企业、房地产业主带来直接的经济效益。作为具有公共服务性质的公共投资项目，为保证成本分担与收益分配的合理性和公平性，对于由此产生的特定收益，有必要要求相关受益者相应承担一定的投资成本。在日本私营企业的轨道交通建设项目中，受益者负担制度的实施不仅有助于缓解投资资金压力，带动轨道交通和周边地区的一体化开发，保证轨道交通建设的可持续发展，同时对于实现开发利益的公共还原，形成政府、建设投资者与社会各负其责、共同承担的成本分摊结构，具有十分积极的

意义。

借鉴日本的实践经验，在我国城市轨道交通建设中实现受益者负担的原则，一般可以采取向有关企业及房地产业主征收特定项目负担金和征税两种做法。因此，首先需要对一些原则性问题进行理论和可操作性的研究和探讨，并在此基础上进行相关法律法规和制度的建设和完善，其中主要包括开发利益的范围界定、开发利益的计算方法和有效时限、征收对象的界定、开发成本的计算和分摊模式、征收主体和途径、征收费用使用状况的审计与监管等。