直面政府绩效评估难点

直面政府绩效评估难点

主持人 黄 欢 出场嘉宾

周志忍 北京大学政府管理学院教授、北京大学政府绩效评估中心主任 刘旭涛 国家行政学院教授、国家行政学院政府绩效评估中心副秘书长

包国宪 兰州大学管理学院教授、兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任 难点一：政府绩效评估“评什么”？

■合理定位政府部门角色，是科学推行绩效评估的前提 ■对于政府工作，老百姓更多关注的是结果而不是过程 ■设计一套“普适”性的指标体系并不现实

主持人：政府绩效评估“评什么”很重要，它可以说是政府工作的指挥棒，是一个导向问题，最终会影响科学发展观的落实和正确政绩观的树立。在这方面，我们有没有遇到什么难题？政府绩效评估究竟应当“评什么”？

周志忍：绩效评估评什么？首当其冲的当然是评政府该做的事情。合理定位政府部门角色，是科学推行绩效评估的前提。但是，我国在实施绩效评估中有时会出现政府越位现象。比如，不少地方政府和部门把招商引资作为评估指标：凡完不成招商指标的部门和官员，将面临通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职等处理。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易。这种在政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象。

政府的职责千差万别，但归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，政府绩效评估中应坚持公民导向的原则。特别是在我国推动管制型行政向服务型行政转变的时期，绩效评估中的公民导向尤为重要。公民导向要求评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，要求各地所确定的中心工作从群众中来，切实反映人民群众的要求和愿望。 尤其要注意的是，老百姓关注的是结果而不是过程。在“评什么”上要坚持一个理念——“结果导向”。反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了多少次警力，设立了多少个检查站，发现并处罚了多少个违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入和过程导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠各占四分之一的比重。问题在于：领导重视也好，组织保障或组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，它们的意义到底体现在什么地方？当投入和付出的努力等占据了评估内容75%的比重时，它所鼓励的只能是形式主义。

包国宪：我们说政府绩效评估，自然，评的该是政府的绩效，但什么是政府绩效？我们还理解得不全面、不深刻。现实中，很多人把“政府的高绩效”与“经济的高增长”画等号，把“政府绩效评价”与“干部工作考核”画等号。实际上，“政府绩效”的内涵非常丰富。我们根据政府绩效内涵的演进及政府职能的转变模式，提出了广义政府绩效的科学概念，认为完整的政府绩效不仅仅表现为政府的行政产出与投入之比，还应当包括公民满意度和地方发展战略促进机制两个重要方面。对政府绩效内涵的正确理解与把握是科学评价政府绩效的前提和基础。 刘旭涛：“评什么”主要涉及评估内容，一般包括这么几部分：一是“政府履行职能”，主要强调政府“应该干什么”、“干了什么”；二是履职后产生的“服务效果”，强调“干得怎么样”；三是政府组织的自身能力建设，如内部管理、依法行政等，强调“怎么干的”、“有没有能力去干”。

现在很多人希望中央能设计出一套“普适”性的指标体系，但我个人认为这是不现实的。政府的组织类型和职能是非常复杂的，不同层级的政府以及同一级政府的不同工作部门之间的职能显然是不一样的，全国各地的经济社会发展重点也不尽相同，因此用一套指标体系覆盖所有的地方政府和部门显然带有“一刀切”的做法，也是不科学的。

地方政府的绩效评估指标体系，中央有一个大体的指导思想，强调科学发展观、和谐社会、社会管理和公共服务等基本原则，再给一个指导性的指标框架就可以了，不要搞得过细、过繁，要给地方政府和部门一定的自主性，要允许地方有地方特色。 难点二：如何防止信息作假

■公开评估的内容、标准、过程和结果，充分发挥老百姓的监督权是解决之道

■多一些发现问题、诊断问题和改进问题的成分，至少能够在动机层面上减少被评估对象的“造假行为”

主持人：在政府绩效评估中，信息的真实是评估的基础。如果信息作假让评估结果失真，会导致整个评估工作失去公信。怎么才能尽可能地防止信息作假现象，让绩效数据更真实？ 周志忍：这首先涉及评估工作的目标定位问题。绩效评估的目标定位可分为“内部控制”和“外部问责”两种基本类型。如果着眼于内部控制，自上而下封闭式推进绩效评估，信息作假就会成为一个严重问题，因为上级主管难以核实信息，老百姓又无从发挥监督作用。所以我认为，绩效评估应以外部问责为主要目标。这意味着评估的动力来源于社会，来源于老百姓，意味着评估内容、标准、过程和结果向社会公开。如果老百姓有合法、有效的途径获取绩效信息，就能充分发挥监督权，有效解决信息虚假问题。 解决这个问题还与评估指标的设计有关。如果指标设计关注过程和投入，比如投入警力多少人次，这类数据老百姓根本没法核实。但如果指标更多地关注结果，比如入室盗窃率、暴力犯罪率、居民安全感等，就不完全依靠公安部门来提供数据，可以由社会调研机构通过抽样调查获取。这些独立数据和公安部门提供的数据相互验证，对公安部门的信息获取行为形成有效制约。 此外，改善评估结果的使用方式是解决信息作假问题的一个必要措施。有些地方不分情况实行“一票否决”、“末位淘汰”，评估结果利用着眼于处罚，而且相当严厉。国际经验表明，评估结果的利用着眼于处罚会导致破坏性竞争，高压之下，部门和官员往往会以杜撰数据和信息来应付。 刘旭涛：这一问题看似很复杂很难办，其实原因很简单，无非就两条：一是造假的动机，另一个是造假的成本。任何造假现象的产生，都离不开这两条。 造假动机涉及政府绩效评估的终极目标，也就是说你到底用绩效评估干什么。如果我们在政府绩效评估中淡化一些打分排名、评比、奖惩的色彩，多一些发现问题、诊断问题和改进问题的成分，那么我认为至少能够从动机层面上减少被评估对象的“造假行为”。比如，在评估机制上，能否突破单纯的考核做法，建立一种“考、评、议”相结合的机制，在绩效评估中引入更多的评和议的成分。其实我们说，绩效评估本质上是一个发现问题的工具，而在发现问题的基础上不断改进，就进入所谓的绩效管理了。今年的政府工作报告也把以前经常提到的“政府绩效评估”改成了“政府绩效管理”，是一种理念上的进步。

从造假成本看，问题还出在评估对象编造信息时感到很容易。比如，现在一些上级主管部门半年小检查、一年大检查的方式，评估前打招呼，评估对象是很容易应付的。这些可以通过一些技术手段来解决，比如采用随机抽查、明察暗访等方式，再比如要求评估对象建立日记录、周记录、月记录，并且放在单位的内网上公示出来，进行动态跟踪。当然，加大对造假行为的处罚力度也是一种必要的手段。 难点三：立法需不需要先行

■法制化的意义，在于保持政府绩效评估的权威性、法定性和可持续性 ■只有经验积累到一定程度、形成基本共识了，才能考虑上升法律层面

主持人：美国、日本等国家的政府绩效评估都有法律支撑。有评论说，中国政府绩效评估目前也急需立法，这样将有利于使政府绩效评估更规范、更科学、更快速地推行。大家怎么看？

刘旭涛：制度化和法制化的意义，在于保持政府绩效评估的权威性、法定性和可持续性。这不是谁想做就做、想什么时候做就做的问题，而要根据当前政府管理实际来确定。但是，法律法规的内容不宜制定得太细太死，特别是在评估内容和指标体系方面，切忌“一刀切”，要给予地方和部门一定的自主性和创新空间。法律法规的内容上，应更侧重于政府绩效评估的指导思想、基本原则、基本程序和方法等方面。

包国宪：我认为，与政府绩效评估相关的立法工作应该尽快开展，为政府绩效评估提供良好的法制环境。强化政府绩效评估的法律基础和地位，可以使政府绩效评估法制化和常规化，形成一种定期评价机制，这也是使政府绩效评估不流于形式，真正发挥作用的有效手段。 周志忍：我不赞成加快政府绩效评估的立法步伐。政府绩效评估只有在经验积累到一定程度、形成基本共识了，才能考虑上升到法律层面。现在我国政府绩效评估还没有普遍实施，实践时间不长，也还没形成一个普遍共识，好多难题没有解决，总体上处在一个摸索过程。如果在条件不具备的时候匆忙立法，一个可能是法律条文必然十分原则和笼统，缺乏实用性和可操作性；另一可能是法律规定具体详尽但脱离现实，不仅导致大面积违规、朝令夕改的现象，而且会压抑地方绩效评估实践中的创新。我认为，政府绩效评估需要经过摸索、提炼、升华、调整的过程，最后在比较合适的时候上升到法律。 难点四：政府绩效该不该让群众说了算 ■把目光从“上级”转向“公众”，对建设服务型政府具有重要意义

■参与评议的人群要细分，要根据部门的特点选择其“顾客”作为评议主体，不宜采取大规模运动式的方式

主持人：有看法认为“谁来评”很关键，因为“谁”评，政府就会对“谁”负责。目前，在让不让公民参与评议政府以及如何参与，公民评议所占比重、评议范围、评议形式等问题上，业内出现许多争议。大家对此有什么见解？

包国宪：政府的资源永远是有限的，做了这个就不能做别的，关键要看是不是做了老百姓最需要的事，是否真正代表老百姓的根本利益。所以，我一直主张在政府绩效评估中引入外部评价，让社会组织和公众广泛参与对政府绩效的评价，并将这种做法制度化。 我所说的外部评价也称为第三方评价，通常包括独立第三方评价和委托第三方评价。它同内部评价相比的优点在于，能从更广泛的主体中集中意见，从更多的视角审视政府工作。在目前政府体制改革远未完成的情况下，其公信力更高一些。同时，外部评价更加重视促进政府转变职能，在着眼点上，把目光从“上级”转向“公众”，从而对提高服务的满意度，建设服务型政府具有重要意义。

周志忍：我认为，目前阶段需要给老百姓评价相对较高的比重，克服政府只关注内部过程的管理。老百姓主观测评也有局限性：一是很多政府服务老百姓缺乏直接体验，比如监狱管理、急救、消防等服务。二是老百姓满意度受个人期望值的影响较大，因而横向对比价值有限。比如某大学一学生今年丢了3辆自行车，他可能感到满意，因为去年丢过6辆；另一大学的学生今年丢了1辆，他不满意，因为过去没丢过。在美国，老百姓满意指数是由大学独立进行的，和政府绩效评估起到相互印证的作用。这是我国政府绩效评估工作未来的努力方向。

刘旭涛：公民参与评议政府，从我们的执政理念看，无疑是一种进步，从导向上看无可

厚非，但技术上需要不断改进和完善。

一是不宜在不同的部门之间进行公民满意度的横向比较，因为政府与企业不同，每个部门的具体服务对象不同，部门提供的服务和履行职责的手段也不同。最好还是纵向比，即自己和自己前几年的服务对象满意度进行比较，促进自身服务质量的不断改 进。

二是参与评议的人群要细分，要根据部门的特点选择其“顾客”作为评议主体，不能笼统地把公民、社会团体、企事业单位，或者“两代表一委员”等“一网打尽”。要根据不同评议主体掌握信息的程度来设定，在考虑引入某一类评议主体的时候，我们应该问一下：他对评议的内容是否了解？是否关心？了解到什么程度？这样做才能使评议更加科学和准确。 三是在公民评议的形式上，我个人认为不宜采取大规模运动式的方式。目前，一些地方采取抽样调查、电话访谈等方式，我个人认为是一种成本较低也较为科学的做法。 难点五：如何有效使用评估结果

■评估结果不仅仅就是为了证实你干得好还是不好，更重要的是为下一步行动提供有效的解决方案。

■不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等举措不尽科学

主持人：在实际工作中，有些地方的绩效评估结果或被束之高阁，或被不合理使用，最终使政府绩效评估流于形式。如何解决这个问题？

刘旭涛：传统上我们更多地强调绩效评估工具的“奖优罚懒”作用。即在评估结果使用中，更多地关注打分排名，并依照排名结果实行奖励或者处罚。应该说，这种模式在早期对改进政府工作方式和工作作风具有积极作用，但在实践过程中，其副作用也开始逐渐出现，考核也常常流于形式。

评估结果不仅仅就是为了证实你干得好还是不好，更重要的是为下一步行动提供有效的解决方案。因此，政府绩效评估更应该理解为是一个过程管理的工具。我个人认为，我国政府绩效评估有一个“从绩效考核到绩效评估，再从绩效评估到绩效管理”的逐步发展阶段。 周志忍：政府绩效评估服务于多样化目的，评估结果的利用相应采取多样化的形式。 在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估结果与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”。从实践及其发展趋势看，第二种倾向更值得警惕。某省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使三个普通百姓成为“毒枭”并被判死刑（后来被无罪释放）的案例，便是向我们敲响的警钟。 在评估结果使用上，发达国家的实践值得借鉴：一种是通过授予高绩效单位或部门更大的管理自主权，调动其提高绩效的积极性；另一种是绩效预算，把绩效水平和预算拨款有机联系起来。 链接

我国政府绩效评估的几种形式

现代意义的政府绩效评估进入中国是在改革开放时期。各地在实践过程中，纷纷探索了多种形式。进入21世纪后，随着树立科学发展观和正确的政绩观的提出，政府绩效评估的内涵和形式已经丰富了许多。 目标责任制

目标责任制在我国始于上世纪80年代中期，是国际流行的“目标管理”（MBO）技术在我国的变通应用。上世纪90年代的目标责任制具有两个明显特征：自上而下地系统推进；关注焦点是经济增长。各项数字化的经济增长目标，以指标和任务的形式分派给下级单位，形成一个目标的金字塔结构。这些指标、任务的完成情况是评价、考核政绩的主要依据，与下级单位与官员的升迁、奖惩挂钩。

进入21世纪以后，目标责任制在我国依然被广泛应用。最大变化是，目标设定和绩效

评估的内容得到扩展，突出了社会职能和公共服务，体现施政新理念。各地都把工作目标和责任进一步分解为详尽程度不等的具体指标体系，并给不同类指标赋以不同的权重。目标完成情况监测和考核是目标责任制的一个关键环节，也是组织绩效评估在目标责任制中的主要体现方式。

社会服务承诺制

1994年6月，山东省烟台市建委借鉴英国和香港的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定宣传和推广社会服务承诺制度。随后，该制度在全国范围和多种行业普遍推开。

社会服务承诺制中的绩效评估的主要特点是公众导向，属于合格评价，只有低于预先确定标准的事件发生时才会启动纠正机制。 效能监察

效能监察在我国始于1989年。当年12月举行的第二次全国监察工作会议提出：行政监察机关的基本职能“既包括效能监察，又包括廉政监察”。到1999年，全国已有23个省（区、市）不同程度地开展了效能监察工作。效能监察是组织绩效评估的特殊形式。它以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等为着眼点，选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小。 效能建设

效能建设于上世纪90年代中期发端于福建省漳州市等地，后在福建全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面展开。 作为一种综合性的管理机制，效能建设的内容非常丰富。以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。绩效考评是效能建设的一个重要组成部分。