第十一章 行政绩效评估 （管理效果如何？）
第一节 行政绩效评估的特点与作用
一、行政绩效评估的含义与特点 （一）行政绩效评估的含义
1、行政绩效：指行政机关利用法律、政策等手段，进行社会管理活动和自身管理活动所产生的工作成就以及积极效果。
2、行政绩效评估：就是运用科学、客观的方法、标准和程序，对行政绩效信息进行收集、整理、归纳、总结，并在此基础上进行整体评估的活动，也称为行政绩效考核。 （二）行政绩效评估的特点
1.系统性； 2.层次性； 3.注重定量性； 4.多角度性； 5.公正性； 6.复杂性。
二、行政绩效评估的地位与作用 （一）行政绩效评估的作用和功能
1、行政绩效评估的责任落实作用。
弗莱恩观点：（1）政府的支出必须获得人民同意并按正当程序支出；（2）资源必须有效率地利用；（3）资源利用必须达到预期的效果。
2、行政绩效评估的对比作用。三种形式：横向比较、纵向比较、综合比较。 3、绩效评估的计划辅助作用。
（1）绩效指标有助于管理目标的分化；
（2）绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依次合理分配资源。
（一个目标或指标需参照的信息：1.有关部门前一阶段的表现状况；2.部门内部工作条件、工作程序及环境方面的变化；3.对社会需求与社会环境变化的预测。）
4、绩效评估的监控支持作用。
为了评估而拟定的绩效指标和据此收集的系统资料，是监控的重要、现成的信息来源。
5、绩效评估的民主和教育作用。
（1）有助于民众了解、监督、参与政府的工作；
（2）帮助公众利益评估作为分析工具，总结其与公共部门打交道的经历，激发思考等。
6、绩效评估在吸引政治资源方面的作用。
7、另外，绩效评估还具有政治合法化、人力资源开发、增强行政组织内部绩效意识等作用。 （二）当前我国实行和开展行政绩效评估的紧迫性和现实意义：
1、能推进我国政治体制改革。 2、能够提高我国政府的行政绩效。
3、能改善和提高我国政府的信誉和形象。
第二节 行政绩效评估的指标体系与评估程序
一、行政绩效评估的指标体系
（一）行政绩效评估的指标体系的含义
所谓行政绩效评估的指标体系，是指行政组织根据一定的价值准则所设定的作为衡量行政绩效高低的一系列数据、标准的总和。 （二）行政绩效评估的指标体系的分类
1、根据行政绩效的内容性质分类：经济发展指标、社会发展指标、政治发展指标 （1）经济发展指标
1. 人均国民收入的水平； 2.人均国民收入的增长率； 3.社会就业率； 4.进出口总额；等等。
（2）社会发展指标
1. 社会教育事业发展指标； 2.社会卫生健康事业发展指标； 3.环境保护指标； 4.社会治安和事故指标。
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（3）政治发展指标
1. 行政机构管理指标（公务员数量、与人口总数的比例、机关自身支出占全部财政支出的比例等等）； 2.行政决策指标（决策民主化程度指标、公众和专家参与决策程度指标、决策程序的时效指标等等）。
2、根据评估的方法分类：经济评估指标、效率评估指标、效益评估指标、公平评估指标 （1）经济评估指标
经济评估指标，即成本评估指标，一般指组织投入到管理项目中的资源水准。
（以尽可能低的投入或成本，提供和维持既定数量和质量的公共产品或服务。其重点关注的是“某个项目花了多少钱？”）
（2）效率评估指标
效率评估主要测定产出与投入的关系。效率评估指标测定的是“行政机关在既定时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果”。在时间和投入既定的前提下，其关注的是产出结果。
效率评估对效率的描述至少具备两个特征：1.定量而非定性；2.反映整体而非个别。 效率一般分两种：生产效率（生产或服务的平均时间成本）和配置效率（产品或服务满足利害关系人的程度）。 （3）效益评估指标
效益评估关注的是组织工作的质和社会效果，即行政管理的有效性。其中社会效果的测定从两方面着手：1.管理活动是否满足了社会或公众的需求；2.活动的产出对既定目标实现的程度。
效益指标设计的困难性和复杂性：1. 有的测定需与既定目标比较，而目标往往不十分明确，也没有充分量化；2.指标要求的是量的描述，质与社会效果难以量化；3.社会效果测定开支大，费时费力；4.社会效果较直接产出有滞后性，往往在社会效果未显现出时就开始进行评估了。
效益评估指标设计的流行的主要做法：1.质的量化展示（尽量对质进行量化展示，难以量化的用替代指标或中介指标）；2.用民意测验测定效益和服务质量；3.质量保证体系。 （4）公平评估指标
公平指标关注于：接受政府提供服务的团体和个人是否受到公平待遇？相对弱势群体是否能同样享受公共服务？
社会公平可分为：1.单纯的个人公平； 2.分部化的公平（同一类别下的公平关系）； 3.集团性的公平； 4.机会公平；5.代际公平。
二、行政绩效评估的程序
（一）行政绩效评估的程序的含义
所谓行政绩效评估的程序，是指实施行政绩效评估的过程及其所包含的各个阶段。
（二）行政绩效评估的五个步骤：制定计划、初步调查、管理控制评估、详细评估、撰写评估报告。
1、制定计划
（1）制定计划的目的：是为了确定评估目标、评估范围、评估方法等。 （2）计划的具体内容：
1.确定完成该项评估任务所需的专业人员的类别和人数。
2.为了确定评估目标，评估人员应收集哪些资料，以及如何收集和评价。
3.为了证实评估目标，得出与目标相关的客观结论，评估人员必须搜集哪些证据，搜集多少证据，搜集证据所需手段。
4.明确评估报告中应该反映评估人员预期取得的结果。
（3）书面计划：应包括评估方案或备忘录或其他适当形式的文件，文件应记录关于评估方面的决策以及作出这些决策的依据。 2、初步调查
（1）初步调查的目的：是为了获取与评估对象有关的背景资料和一般信息，便于后续深入了解。 （2）初步调查获得的信息，往往只与暂定评估目标中的某一项要素有关，而非全部信息。 3、管理控制评估
即对与评估对象有关的管理控制进行了解和测试。目的：使暂定评估目标发展成确定的目标，以便继续对特定活动或规划进行审查。
4、详细评估：收集充分可靠的信息并详细审查、取得分析性信息、展开深入的评估分析。
（1）详细评估阶段的审查目的：一是验证以前所获取信息的有效性；二是为了证实评估目标而
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收集充分、可靠和相关的信息，为评估成果和评估结论提供一个合理的基础。
（2）详细审查的内容：通过收集并详细审查相关实物信息和文件信息后，评估人员取得分析性信息；在取得这些充分、可靠和相关的信息的基础上，评估人员通过预习设计的评估模型或方法，对评估对象进行某一方面的或整体性的分析。
5、撰写评估报告：即拟定书面报告，传达每一项评估结果。
（1）目的：将评估结果变成第三方可以接受和理解的形式；减少评估结果被误解的可能；使结果可以接受公众的检查。 （2）评估报告的内容：
1.评估的目标、范围、方法； 2.评估结果； 3.评估建议； 4.评估遵循的准则； 5.重大不合规现象和滥用行为； 6.违法行为； 7.管理控制重大缺陷； 8.被评估项目的负责人（对于评估人员的发现、结论、建议和打算采取的纠正措施）所表示的看法； 9.评估人员确认的重大管理成就； 10.对未来评估人的建议； 11.报告未披露的资料的性质和原因（有关必须不予披露的要求）；等等。
（3）对评估报告的要求：1.完整、准确、客观、有说服力，在业务事项允许的情况下尽可能清楚、明确；2.及时发出。
第三节 行政绩效评估的方法
一、行政绩效评估的信息收集方法：
1、行政绩效评估的信息收集方法的含义：是指在行政绩效评估过程中所采用的一系列收集信息方法的总和。
2、行政绩效评估的信息收集方法主要有：利用官方记录、培训观测者、公众满意度调查、特别方法 （1）利用官方记录的方法：
（2）培训观测者的方法：对观测者进行培训，让他们对服务的质量作出评价。（为保证准确性：1.提供等级标准；2.使用前先实验一遍；3.评价者应独立于被评价组织之外；4.定期检查；5.培训新观察者，或出现新问题时重新培训。）
（3）公众满意意见调查方法：通常使用问卷调查的形式。（为保证准确性：1.避免抽样错误，合理选择样本；2.采用随机抽样；3.样本要有代表性，要包括所有公众类型；4.用合适的访谈技术，以提高回收率；5.对访谈者充分培训和监督控制；6.问卷要发放多个不同教育水平的人；7.精心设计问卷内容，避免含糊和有偏见的问题。）
（4）特别的资料收集方法：需要借助特别的设备或技术方法来收集信息。
二、行政绩效评估的定量测定方法
测定一般分为定性测定和定量测定两类。
行政绩效测定主要包括行政经济成本测定、效率测定、效益测定、公平测定四项内容。其中前三项可以选择定量测定方法。
（一）经济合理性评估方法：
即对行政经济进行评估所使用的定量测定方法，或者说是对行政经济成本进行定量测定的方法。 1、成本与投入的比率测定法：
通过测定行政管理成本（资金）转化为投入（行政管理过程中的人力、物力和设备）的比率，来衡量行政绩效的一种评估方法。 2、行政开支和业务开支的比率测定法：
通过测定行政开支（服务机构运营开支）与业务开支（用于服务对象的开支）在总开支中的比率，来衡量行政绩效的一种评估方法。 3、人均投入测定法：
通过测定投入行政管理的辖区居民人均费用（辖区所有成员在特定领域的人均开支）来衡量行政绩效的一种评估方法。 4、单位成本测定法：
指通过测定每完成一单位行政工作量所需成本来衡量行政绩效的一种评估方法。
5、经济改进余地测定法：
通过测定完成某一行政工作任务是否存在经济改进余地（节支可能性或寻求节支领域）来衡量行政绩效的一种评估方法。
如果现有行政绩效在现有的人、财、物支持下还有很大改进余地，可以节省投入，说明行政
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