土地出让者改变土地容积率的，建设用地使用权出让金的调整问题

项目建设与城乡土地开发法律纠纷司法实践与解析（第8期）

—土地使用权出让金篇 本期题目：土地出让者改变土地容积率的，建设用地使用权出让金的调整问题。

建设用地容积率，是指在一定的规划建设用地范围内，总建筑面积与用地面积的比值，它反映了建设用地在三维空间上的开发强度，是衡量一定范围内城市密集程度和城市居住环境质量的综合性指标。建设用地容积率既是影响开发商利益的重要技术参数，也是城市控制性详细规划中的关键性、控制性规划指标，由城市规划确定。容积率的合理确定，有利于建设项目取得良好的经济、社会、环境效益。

然而，城市规划又受城市的社会经济发展水品、土地供求状况、人文地理条件等众多因素的制约。随着社会经济的发展，这些制约因素的变化有可能导致城市规划的修改，使建设用地容积率作出调整。我国人多地少，城市的迅速发展对城镇建设用地不断扩大的需求与有限的土地供给之间产生了尖锐的矛盾。

目前，改变土地容积率是房地产开发商提高房地产开发效益的重要手段，为此许多土地使用者不惜采取违法违规手段改变出让合同约定的土地容积率。对与土地使用者改变建设用地使用权出让合同约定的容积率，出让人是否有权请求调整土地出让金标准的问题，《城市房地产管理法》和《国有土地使用权合同解释》均未明确规定。

【实务争论】

容积率改变后，是否需要调整出让合同约定的出让金标准，实践

中具有不同的见解。

第一种观点认为：不应调整。理由：1、建设用地出让合同中极少约定出让土地的容积率，容积率改变后如何调整土地出让金标准缺乏明确的事实与法律依据；2、容积率改变一般报规划行政主管部门审批同意，无需报经土地行政主管部门同意，因此，容积率改变后，土地使用者也无法与出让人协商变更合同约定的土地出让金条款；3、容积率提高后，土地本身的价值更多地通过地上建筑物、其他附着物的价值体现出来，而建设用地使用权本身的价值不受影响，一般不会影响订立建设用地使用权出让合同时确定的出让金标准。

第二种观点认为：应当调整。在建筑物的价值构成中，土地价值是决定建筑物价值的重要因素，土地容积率不同，意味着土地价值更多地计入建筑物价值中，因此，土地使用者改变容积率也应当对合同约定的土地出让金标准予以调整。

【司法实践与解析】

最高院认为应当予以调整，主要理由如下：

当容积率的调整导致的利益矛盾和冲突日益凸现，处于对立状态的各种利益无法通过自我调整达到和谐状态时，就需要通过利益平衡来协调各方面的冲突因素，通过利益衡量、权衡取舍，平衡兼顾各种利益。因此，对于实践中一方当事人因容积率改变要求调整土地出让金的，人民法院一般应予以支持。此外，国务院2001年4月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》规定凡改变土地用途、容积率的，应按照规定补交不同用途和容积率的土地差价。这一规定属

于行政法规的范畴，是人民法院审理建设用地使用权出让合同纠纷案件的依据。

但鉴于容积率的调整与出让金数额之间的关系是专业性很强的问题，人民法院可以委托有关部门进行评估、鉴定，以确定容积率调整后具体的出让金数额。这样的处理方式也符合公平原则。

【法条索引】

《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》二、严格实行国有土地有偿使用制度

土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按照规定补交不同用途和容积率的土地差价。