求解重庆二次供水难题
——二次供水模式的比较分析
赵 旭 天则公用事业研究中心研究员
一、二次供水问题及其由来
1、二次供水的概念
虽然社会对于二次供水的概念似乎都有共同的理解，不会造成歧义，但实际上，从不同的角度，仍然可以对二次供水的概念作出不同的解读，在此有必要先作一厘清。
（1）法律上的概念
1994年国务院发布的《城市供水条例》（国务院令158号）是现行的规范城市供水的最高层级的法律规范对于二次供水并没有明确的定义。
《城市供水水质管理规定》（1999年2月3日建设部令第67号发布，2004年7月23日根据《建设部关于修改＜城市供水水质管理规定＞的决定》修正）将二次供水定义为“单位或者个人使用储存、加压等设施，将城市公共供水或者自建设施供水经储存、加压后再供用户的形式”。
《重庆市城市饮用水二次供水管理办法》（渝府令〔1998〕26号）对二次供水的定义是“建设加压供水系统，使用高低位水箱、蓄水池、水塔、泵站、加压、管网等设施，将供水企业或自备水厂的自来水转供给用户的供水形式”。
（2）从经济学角度对二次供水的理解
“供水”和“用水”这一对概念更多地带有计划经济的思维模式，反映了计划经济体制下由政府配置社会资源的供需关系；在市场经济体制下，供需关系更多地体现为成本、价格的关系。
在市场经济环境下，“供水”和“用水”方式的不同只是销售和购买方式的不同，公共供水企业可以将水直接销售给每一个户主，也可以销售给另一个企业再销售给户主，如同“批发”与“零售”。
（3）从供水设施产权的角度对二次供水的理解
公共供水企业与用户在各自拥有产权或实际控制权（包括通过托管等方式获得的控制权）的设施节点上完成销售与购买，双方各自对拥有产权或实际控制权
的设施内的水质负责。
对于二次供水设施产权由供水企业拥有或设施由供水企业管理的，公共供水企业与用户的销售、购买节点是用户水表（或水龙头）；对于二次供水设施产权由用户共同拥有并自行管理（包括委托物业管理公司或其他公司管理）的，公共供水企业与用户实现销售、购买节点在双方产权的分界点，以后的二次供水问题实际上是用户共同购买自来水后如何使用和如何分担成本的问题；对于二次供水设施产权由用户共同拥有并授权二次供水企业经营的，就会形成两次销售和两个节点，第一个节点是在公共供水企业拥有的设施与用户共有产权设施的分界点，实现公共供水企业向二次供水企业的销售，第二个节点是在分户水表，实现的是二次供水企业向户主的销售，共有设施内的水质由二次供水公司负责。
以上的分析是为了说明从不同的角度可以对二次供水有不同的理解，也是为了下文对二次供水问题进行进一步的分析。但并不影响我们对二次供水概念的一般理解，本文也仍然使用这种一般理解。
2、需要二次供水的原因 （1）物理、技术和经济原因
物理和技术原因是造成需要二次供水的最直接、最重要的原因。首先是城市供水管网只能承受一定的压力，压力过高将导致爆管几率增高、管网漏损加大，但由于城市地势高低不同，随着经济发展，高层建筑越来越多，使城市主管网的水压不可能满足所有用水户对水压的要求。另外，增加水压也会增加能源耗费，所以让全城管网都维持最高层建筑所需压力也是不经济的。
因此，城市主管网只能维持一个经济和物理上、技术上都比较合理的水压，在这个水压能到达的高程以上，就必须进行二次加压和二次供水。这一类原因造成的二次供水，无论采用什么解决方案，二次供水仍然是不可避免的。
（2）管理原因
也有部分二次供水是管理原因导致的。一些早期建成的楼宇和小区，由于当时经济发展水平还比较低，供水企业为了节省成本、方便管理而实行了总表结算，人为造成了非物理技术原因的二次供水问题。
以上两类原因可能同时存在，也可能不同时存在。如果仅仅是由于管理原因造成的二次供水，也就是小区的建筑高程都位于一次供水高程以下，通过采取一定的措施（如一户一表改造等）是可以取消二次供水的。
3、重庆二次供水的现状
重庆市确定的一次供水高程为海拔 米，在此高程以上必须二次供水，在此高程以下（从技术角度）可以无须二次供水。
截止到2009年底，重庆主城10区（含北部新区，以下简称主城区）有居民用水户193.11万户，年用水量为3.9937亿吨。已实施一户一表的110万户，占56.96%；尚未实施一户一表的约83.11万户，占43.04%；存在二次供水的居民住宅小区（或单体楼，下同）2768个，二次供水用户45.39万户，占23.50%，年用水量为4135.57万吨，占10.36%。其中，小区的建筑高程都位于一次供水高程以下，仅由于管理原因而导致二次供水的小区有 个，涉及二次供水用户 万户，年用水量 万吨。
多年来，重庆的二次供水主要形成了两种方式（或途径）。
一是由重庆市二次供水有限责任公司（以下简称重庆市二次供水公司）转供。具体做法是，由房地产开发商委托重庆市二次供水公司负责二次供水设施和一户一表的建设、安装（也有少量小区是由业主委员会/物业管理公司委托重庆市二次供水公司进行二次供水设施和一户一表的改造）；同时委托重庆市二次供水公司在小区入住后负责二次供水业务，包括：根据总表向自来水公司采购净水，根据户表向居民出售净水，负责二次供水设施的日常管理和养护；在自来水政府定价的基础上，重庆市二次供水公司向居民收取0.80元/吨水的二次供水服务费，收费包括了总表与户表可能产生的输差、日常管理养护费用和二次供水的电费（电费根据不同情形可能直接向供电公司支付，也可能向物业管理公司支付）。
截止到2009年底，重庆市二次供水公司已服务于567个小区、22.28万户，2009年供水量为993万吨，占存在二次供水小区总数的20.48%、二次供水用户总数的49.09%、二次供水总量的24.01%。到2010年11月底，重庆市二次供水公司服务的小区已达到598个、服务二次供水用户28.7万户、2010年前11个月供水量1469万吨，分别占二次供水小区、用户和供水总量的21.60%、63.23%和35.53%。
二是由小区的物业管理公司进行转供。具体做法是，小区物业管理公司根据总表向自来水公司采购净水后再出售给居民；自来水政府定价以外所产生的二次供水相关费用，包括总表与户表可能产生的输差、日常管理养护费用和二次供水的电费等，均由居民承担；但承担的方式则五花八门，日常管理养护一般已包含在物业管理费中，输差和电费可能分别计入公共用水和公共用电后向用户分摊（即水价执行政府定价，但实际收费水量要大于户表计量水量，还要分担公共电
费），也有可能合并折算成水费后向用户分摊（即水量按户表计量，但水价要高于政府定价）。
截止到2009年底，由物业公司转供的二次供水小区有2201个、供水用户为23.11万户、2009年供水量为3142.57万吨，占存在二次供水小区总数的79.52%、二次供水用户总数的50.91%、二次供水总量的75.99%。
4、二次供水存在的问题
一是二次供水主体众多，管理水平参差不齐。其中598个小区由重庆市二次供水公司提供服务，管理、维护和服务相关比较专业化，其他2000多个小区由不同的物业管理公司管理，大多没有负责二次供水的专职人员，而是由小区维修人员兼管二次供水，缺乏专业知识和能力；日常操作和维护中不遵守行业标准，如不按规定对水池水箱进行清洗消毒、服务不及时、对投诉态度敷衍等。
二是二次供水设施陈旧，居民末端水质较差。在2000多家由物业管理公司负责的二次供水小区中，相当部分由于建筑年代较久、材料老化、材质标准较低、破损严重等原因，致使二次供水存在二次污染现象，居民末端水质浊度、微生物、铁等时有超标。
三是实际水价相差悬殊，社会矛盾十分突出。由于水池、管网漏损、计量误差等因素，总表和户表之间存在输差水损，设施老旧的小
区输差水损比较大；二次供水设计不合理、设备老旧等也会导致二次供水电耗过大；大部分物业管理公司没有将二次供水成本单列，在分摊水损和电耗时往往与其他物业管理成本混在一起，造成信息不公开、不透明。一些小区分摊水费高达每吨数元，个别小区甚至超过11元，居民难以承受，导致物业管理公司和住户矛盾激烈。
四是政府监管不力。按现行的法律法规，政府有责任对二次供水的水质和服务进行监管。但由于监管力量薄弱，在日常监管中常常显得顾此失彼；而且由于监管手段有限，即使在监管中发现问题，也难以得到及时有效的处理。在物业管理公司管理二次供水的情况下，如果二次供水服务不合格也难以更换物业管理公司。
二、各地解决二次供水问题的探索
为了解决令地方政府头疼的二次供水问题，各地都进行了大量的探索，形成了几种主要的模式。
1、统一运营模式——公共供水企业统一运营管理二次供水
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