反垄断法实施中对竞争政策与产业政策的协调

反垄断法实施中对竞争政策与产业政策的协

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? 2011-05-03 17:16:17

王先林/丁国峰

【作者简介】王先林，上海交通大学凯原法学院；丁国峰，安徽大学法学院。

《中华人民共和国反垄断法》（以下简称我国反垄断法）的有效实施对维护自由公平的竞争机制和经济的活力，实现资源有效配置，增进消费者的福利，维护社会公共利益都具有非常重要的意义。该法的实施不仅涉及相关市场的界定、垄断行为的认定等反垄断法内部的一系列问题，而且也涉及反垄断法外部的相关问题，正确认识和处理竞争政策与产业政策的关系即是其中的一个重要而复杂的方面。本文拟就此进行粗浅的探讨。

一、竞争政策与产业政策的一致性与可能的冲突 （一）竞争政策与产业政策基本含义的界定

从最广泛的意义上讲，凡是与市场竞争有关的或者能够影响一国国内或与其他国家间的竞争条件或竞争环境的所有政策都属于竞争政策的范畴。但通常认为，竞争政策是促进竞争而不是限制竞争的。在经济学界，竞争政策被定义为所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和。在国家的各种经济政策中，竞争政策占有基础的、首要的地位。① 可以说，竞争政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在相关市场发挥作用，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。广义上的竞争政策比竞争法在范围上要广泛，它包括放松经济管制、促进竞争自由和市场开放的各项政策，其可以体现为综合竞争法、含有竞争规则的部门规章或其他由政府所采取的强化市场竞争的政策措施。“把竞争政策与禁止、反对限制性竞争行为等同起来的做法，可称为以‘反垄断’为中心的竞争政策，如做适当扩大解释，竞争政策还包括国家促进市场主体充分自由竞争的各种政策工具。”

② 但是，竞争政策无疑是以竞争法为核心的，因为竞争政策本身在很大程度上是一种法律化的经济政策或者主要是通过法律来实施的经济政策。狭义上的竞争政策就等同于竞争法，主要是反垄断法。在国际经济学界，经典的竞争政策也常常被定义为一组针对限制性商业惯例的法律或法规。③ 从这个意义上来说，竞争政策与产业政策的关系基本上也就是反垄断法与产业政策或者产业政策法的关系。

产业政策的含义也有广义和狭义之分。狭义上的产业政策是指政府有目的地对未来国家产业结构的变动进行调整、干预和规制的总称，是国家为弥补市场机制失灵而采取的补救政策措施。通常是从广义上来理解，即产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现特定的政策目标，包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。显然，这种政策是对社会整体利益的维护。若从产业政策的目标来看，产业政策对社会整体利益的维护在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位，其实质体现了国家之间的经济竞争。“产业政策是市场竞争的产物，反映一种赶超的思想。”④ 通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策四部分构成，其中，前两者是最基本的，分别涉及产业间与产业内的资源配置结构优化与调整问题。当然，这个体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，可以根据发展的需要而包括新的内容。国务院在1994年发布的《90年代国家产业政策纲要》中也指出：“产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。”这里所谓“其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求。例如，可以根据情况将产业国际竞争力政策（产业进出口政策）和产业环境政策（产业可持续发展政策）等包括在内。实际上，各类产业政策之间存在着彼此交叉渗透的关系，难以截然分开。同时，产业政策在各国的侧重点是不同的，并根据各自经济的实际情况而不断进行调整。⑤ 产业政策与法律的关系非常密切，产业政策法实际上就是产业政策的法律化。“在产业政策法中，政策是内容，法律是其形式，或者说产业政策获得了法律的表现形式，进而具有法律的一般性质，如规范性和约束力，或者说政策本身就具有法律性质，在这里，政策和法律融为一

体。”⑥

（二）竞争政策与产业政策的一致性

竞争政策与产业政策是国家经济政策的两种基本形式，是国家干预经济发展、进行经济管理的重要表现，两者有着密切的联系，并具有某种程度的一致性。 两者的一致性首先表现在它们都建立在市场经济的基础上。毫无疑问，以保护和促进市场竞争为目标的竞争政策是以市场经济为基础的，无市场经济也就无竞争政策可言。而现代的产业政策也是普遍建立在市场经济基础之上的，政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要补充。因此，竞争政策、产业政策都与经济统制时期或计划经济时期的直接计划指令和行政直接干预明显不同，市场经济为竞争政策与产业政策的产生和发展提供了条件和环境，同时两者都弥补了一定的市场机制缺陷。其次，两者的一致性还表现在两者的最终目标具有一致性。竞争政策与产业政策都是国家为实现经济发展目标，优化资源配置的重要手段，都以共同提高国家整体经济效率、维护社会公共利益为最终目标。“在高层次上，产业政策或产业政策法，与反垄断法，其目标是一致的，都是促进产业的发展、提高效率、提高消费者的福利。”⑦ 从长期的动态视角看，竞争政策与产业政策的执行具有一致性，产业政策的目标之一是维护产业内部的竞争机制，而竞争政策的根本目的也是维护竞争机制，两者都以增强企业竞争力为目标，都是为了实现社会整体利益最大化，在根本的政策目标方面殊途同归。特别是在有些国家，产业政策本身就是以竞争为导向的。例如，“一个世纪以来，反托拉斯法已成为美国的一项具有连贯性的政策。它被用来改善产业的行为——这是我们唯一的产业政策。”⑧ 在这种情况下，竞争政策与产业政策的一致性就更为明显。

基于此，竞争政策与产业政策之间不是此消彼长，而是相互依存与相互补充的关系。竞争政策的实施需要在产业组织之间或产业组织内部这个大舞台上进行，产业政策的落实同样离不开竞争政策维护的公平市场机制。 （三）竞争政策与产业政策的差异与可能的冲突

虽然竞争政策与产业政策存在上述的一致性，但从总体来看，两者在不少方面仍存在着明显的差异。

首先，调整手段的差异。竞争政策一般通过竞争法或反垄断法表现出来，调整整个市场和所有产业，运用市场公平竞争机制，往往采取单一的法律规制方法，

具有强制性。产业政策突出政府以直接干预资源配置的方式来实现其政策目标，强调政府扶持重点行业和重点企业的人为选择过程，其实施是行使国家宏观调控权的表现，其调整手段具有多样性和宏观综合性。

其次，作用机制的差异。竞争政策作用机制的发挥更多地体现了直接性和强制性，多属于事后型被动性的禁止性规范，除经营者集中需事前申报审查外，一般不涉及直接的事前预防性调整。产业政策作用机制的运用则更多地体现了间接性和劝导性，多属于事前型主动性的鼓励性规范，其功效体现在解决过度竞争所带来的社会负效应，实现经济协调稳定发展，更强调经济的集中、行业的指导，因此往往涉及事前的审查、事中的调整和事后的规制等不同方面。

第三，调整范围的差异。竞争政策的调整范围只限于纠正市场机制固有的外在缺陷，即清除市场障碍，以维护市场竞争机制，其调整范围相对地具有微观性和单一性。产业政策调整的主要是产业结构，从外部引导产业结构的优化，主要是对市场机制的局限性和固有的内在缺陷进行补救，即对市场失灵进行纠正，其调整范围相对具有宏观综合性。

第四，价值导向的差异。竞争政策的价值导向是通过鼓励市场主体之间开展积极竞争，追求整体消费者福利的提升和社会公平竞争秩序的维持，一般来说，它保护的是竞争而不是竞争者，注重保护消费者利益。产业政策的价值导向主要是通过政策倾斜对弱势行业、企业进行扶持而体现某种差别待遇，注重的是特定市场主体的后发优势与整个市场的规模效益，具有明确的产业指向性，以支持生产者的发展为重点，很少直接顾及消费者利益。

第五，实施过程的差异。虽然竞争政策具体的规则和执法的宽严存在差异，但其所调整的领域和规制的内容具有相对的稳定性。产业政策则是经常调整和变动的，它对主导产业的支持、对弱小产业的扶持、对衰退产业的调整呈现出阶段性变化的特点。

二、我国反垄断法实施中协调竞争政策与产业政策的必要性与可能性 竞争政策与产业政策的差异和相应的冲突不仅具有理论上的可能性，而且在经济生活中也现实地存在着。尤其是我国反垄断法在2008年8月实施伊始就遇到了国际金融危机，为应对危机从中央到地方都紧急出台了一系列的经济刺激计划；2009年上半年，为应对国际金融危机对我国实体经济的影响，根据国务院部署，由国家发展和改革委员会与工业和信息化部会同国务院有关部门开展了对钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息以及