公共财政

公共财政研究 山东大学 黄春蕾

?授课形式

—— 专题形式 ?授课目的

——梳理当前我国公共财政改革的热点难点问题，介绍相关改革的背景、进展、前景，希望对分析公共财政领域的一些实际问题能够有所启迪 内 容 安 排 ?公共财政概论

?财政宏观调控专题

?新一轮税收制度改革专题 ?政府预算管理制度改革专题 ?公共品供给改革专题 ?分级财政管理体制专题

一、什么是公共财政？

?这是一个最基本的财政理论问题。

?它决定着我国财政学科的整个理论框架、体系和内容。 ?它从根本上影响着我国财政的实践活动。

一、什么是公共财政？ ?什么是财政？

?我国财政理论界： “财政是以国家为主体的分配”（简称“国家分配论”）。 ?财政的主体是国家，随国家的产生而产生，是个历史范畴。 ?财政分配的对象是社会产品或国民收入。

?财政的目的是满足国家职能的需要。国家活动满足的主要并不是公共需要，而是统治阶级的需要。财政具有公共性和利益集团性。

?国家财政是财政一般，是各种社会形态、各种国家、各类经济体制下财政的共性。 ?所谓财政类型就是在特定的经济体制基础上形成的具有自身特殊性质的财政模式。 ?家计财政 ?公共财政 ?计划财政

?财政模式 ?1、家计财政

?自然经济条件下的奴隶制和封建制君主专制国家财政模式。

?“君临天下，唯我独尊”，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。国家的代表是君主，不管是政治权力，还是财产权利，君主都可视其为“私权”。 ?国家财政就是王室的“家计”财政。

?2、计划财政

?特指在计划经济体制下财政活动的一种特殊历史类型。 ?不仅公共需要，私人需要也被纳入国家需要。

?整个社会的资源配置通过中央政府以计划的方式集中进行。

?国家财政活动不仅满足国家需要，也满足私人需要，包括个人基本生活必需品的供给。财政

分配中几乎包揽生产、投资乃至职工消费，覆盖了包括政府和企业、家庭在内的各类行为主体，负担沉重。

?国家也是生产经营组织者，财政基本建设拨款在整个财政支出居首位，1950~1978年，经济建设支出占比最高的年份达到了71.7%，也被称为建设型财政。

?3、公共财政

?是一种适应市场经济发展需要的财政类型。

?个人和企业是独立的经济主体，私人需要是独立存在的，社会成员间的公共需要无法通过市场活动来解决，满足公共需要的任务由政府来承担，为了提供公共物品，国家必须取得公共收入，也必须进行公共支出。 什么是公共财政？

?西方财政学一直是以市场经济基础上的公共需要和市场失灵为其研究的逻辑起点的。

?财政的必要性、合理性，财政活动的规模及运行模式、财政的功能及限制等都可以从这个逻辑起点中最终寻觅到理论依据。

?“市场失灵——政府干预——公共财政”

?公共财政的核心是研究市场与政府之间的相互作用。公共财政是一个历史范畴，它是与特定的市场与政府关系相连的。

?公共财政是协调市场与政府关系的一种手段。 ?在公共财政外部（即财政职能定位），它是协调特定的市场与政府关系的手段，是服务于政府职能的工具。

?在公共财政内部，以实现公共财政职能为目标，财政体制和财政管理构成其两大支柱。

?公共财政的基本框架

二、我国公共财政改革实践

1、公共财政改革目标提出的背景 ?根源：

?1992年确立社会主义市场经济体制改革目标，

?私人需要逐步从国家需要的束缚下解脱出来。各种个人消费品市场的发展、住房商品化、劳动力市场与资本市场的发展，使得个人需求独立化。企业的独立市场地位逐步确立。

?公共需要与私人需要相分离，并逐步从原有的国家需要的从属地位中解脱出来，逐步取代了原有的国家需要，成为市场经济条件下的国家需要。

?直接原因

?原有的计划财政模式滞后于市场经济的改革步伐，引发了： ?财政困难日益严重

?财政职能缺越位现象严重

财政困难

?财政困难日益严重

?（1）全国财政收入占GDP的比重由1960年的39.3%下降到1995年的10.7%。

?2006年全部51个国家平均为40.6%，21个工业化国家平均为45.3%，30个发展中国家平均35.9%。——国际货币基金组织《政府财政统计年鉴(2007)》

?1993年5月下旬胡鞍钢与王绍光撰写了一份国情报告，即《加强中央在市场经济转型中的主导作用——关于中国国家能力的研究报告》，提出提高国家汲取财政能力的建议。

? 在书中，他们将国家能力定义为国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”,国家能力可以概括为四种能力:第一,汲取能力,即国家动员社会经济资源的能力,国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力;第二,调控能力,即国家指导社会经济发展的能力;第三,合法化能力,即国家运用政治符号在属民中制造共识,进而巩固其经济地位的能力;第四,强制能力,即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力。

?他们认为财政汲取能力是最重要的国家能力,明确主张以汲取能力和调控能力作为衡量国家能力的指标。

?国家汲取能力下降的原因之一：税收制度滞后 ?随着市场规模的扩大和市场交易关系日益复杂，非公有制企业的快速发展，居民财富的增加，市场配置的财力在逐渐增加，政府能够通过传统的财政手段（利润上缴、税收）筹集到的财政资金占整个社会国民生产总值的比重快速下降。

流转税 （94年之前 —— 94年之后） 产品税 --- ----------- 增值税

增值税 ------------- 消费税 营业税 ------------- 营业税 关税 -------------- 关税 工商统一税（取消） 牲畜交易税（取消） 集市交易税（取消）

所得税：

国营企业利润调节税（取消）

国营企业所得税 企业所得税 集体企业所得税 私营企业所得税 外商投资企业和

外国企业所得税 ------ 外商投资企业和外国企业所得税 个人所得税

个人收入调节税 个人所得税 城乡个体工商业户所得税

证券交易印花税、 土地增值税(新增)

?行为目的税系：

? 城市维护建设税 ------------- 城市维护建设税

?固定资产投资方向调节税---- 固定资产投资方向调节税

?屠宰税 ------------------ 屠宰税（开征停征权下放到省级 ） ? 筵席税 ------------------ 筵席税（开征停征权下放到省级） ?印花税 ----------------- 印花税 ?烧油特别税（取消）

? 国营企业奖金税（取消） ? 集体企业奖金税（取消） ? 事业单位奖金税（取消）

? 国营企业工资调节税（取消）

?国家汲取能力下降原因之二：政府职能转变滞后

?财政职能缺位、越位问题突出，用于竞争性行业建设的支出过多，而公共产品和服务的支出则严重不足，财政收支矛盾加大，平衡能力下降。

?国家汲取能力下降的原因之三：财政体制问题

?我国财政体制于1980年、1985年和1988年进行了三次分级包干改革，形成了六种财政包干形式并存（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助）的局面。

?财政体制的频繁变动，反映了在原有资源配置方式打破后，财政制度的一种被动适应。财政管理体制的不稳定助长了地方政府的短期行为。包干办法着重向地方财政让利，地方对于体制内的分成收入消极怠工，而积极加快财政资金的体制外循环；收入划分的依据是行政隶属关系，导致地方政府势必两手抓：一手抓高利大的地方企业，一手抓市场封锁，导致地区分割，重复建设，资源配置被严重扭曲。

?政府间财政分配关系不规范，一对一谈判，缺乏公开和透明度；保护既得利益使得中央政府缺少促进横向公平的财力。

?2、公共财政改革目标的提出

?1998年全国财政工作会议上首次提出；

?1999年全国九届人大二次会议上，建立公共财政作为我国财政改革的目标模式被正式确认； ?2000年党的十五届五中全会明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标；

?2003年党的十六届三中全会提出“健全公共财政体制”的改革目标；

?2007年党的十七大提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。

?公共财政改革的经济与政治意义