老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险制度。中国的养老保险制度改革的主要内容包括：（1）逐渐扩大养老保险的覆盖面和受益范围，对城镇全体劳动者实行统一的社会化养老保险制度，而不再仅仅局限于国有企业和部分集体企业职工。（2）扩大养老保险金的来源，明确政府、企业和个人三方负担的机制，特别是建立了个人缴费机制。（3）建立社会统筹与个人账户相结合的制度，将传统的现收现付制转为部分基金制。
在确定了基本的改革方向之后，则需要确立养老保险改革的具体方案。接下来的几年，有关部门开始着手把部分基金制的社会统筹具体化。1994年颁发了《国务院关于调整企业离退休人员离退休金的通知》（国发[1994]9号）。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）制定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案，建立了职工基本养老保险个人账户，以促进养老保险新机制的形成，企业职工养老保险制度改革取得了新的进展。同时还提出了两个具体实施方案[4]供各地自行选择，各地还可以根据自身情况进行调整。
2． 部分基金制建立背后的经济因素
在推动中国走向基金制的进程上，政府是主要的推动者。由于人口方面的原因，原来的现收现付在将来面临很大的支付压力。中国的人口自1980年到2000年经历了从低死亡率、高出生率、高增长率到低死亡率、低出生率、低增长率的转变。1990年代的总和生育率很低只为1.7%，这相比其他发展中国家来说是很低的（蔡眆和王美艳，2006）。并且世界银行早在1994年就提出了为应付世界人口老龄化的危机，应实行基金积累制的养老保险制度。若中国继续实行现收现付制，未来可能存在严重的收不低支现象，最终只能由政府来填补支出缺口。虑及这样的支付危机，中国政府也响应世界公共养老金改革的潮流，推行基金制。没有实行完全基金制还是由于当时政府尚未有足够财力支付转轨带来的巨大成本。
同时，养老保险制度的变化也和国企改革的深化密切相关。1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出建立“政企分开”的现代企业制度是国企改革的方向。1993年《公司法》颁布，随后，中国国有企业股份制改革开始在全国铺开。之后围绕国有企业两权分离产生的委托代理问题，建立现代企业治理结构，中国国有企业改革进入了全方位的改革阶段。此时，也要求企业养老保险制度与之配套。
虽然社会统筹的养老保险制度重现，但养老保险基本还是沿用原来的现收现付制。虽然文件要求“以支定收、略有节余、留有部分积累”，但由于种种原因，积累实际上很难留住，过去的养老金计发办法也没有很大的变化[5]。养老保险社会统筹层次较低，基本还停留在县级，根本无法发挥社会统筹的好处，以均贫富。不同地区之间的企业，有些由于老职工占的比例较大，比如东北老工业基地的养老负担很重，而一些沿海地区的企业相对负担轻得多。社会统筹层次太低，不能很好地调剂不同地区间的养老基金，那么负担重的企业就不能公平地同其他企业竞争。同时，由于工资制度改革滞后，个人缴费实际上在大部分企业都
没有得到执行，养老保险基本还是由企业负担，一些退休职工比例较大的国有企业缺乏财政支持后，职工养老负担非常严峻。市场下政府不能对此作为，企业的负担相当严重，因此建立个人账户是国有企业改革的客观要求，部分基金制是企业自主推动的制度选择。建立个人账户，实行统账结合的养老保险制度，用以保证养老保险基金的多渠道来源，从制度上明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，第一次强调了个人在养老保险上的责任意识，相应地降低了企业的缴费率，减轻了企业的负担。从职工个人的角度来说，部分基金制的改革也解决了长期以往统筹账户的激励问题。
（四）建立统一的企业职工基本养老保险制度
1．1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）颁布，明确要建立统一的企业职工基本养老保险制度，并且规定了企业和个人缴纳基本养老保险费的具体比例，以工资的11％建立个人账户，其中个人缴纳4－8％，其余由企业承担，企业贡献的比率由各级省政府决定，一般不能超过企业工资总额的20％。规定基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，同时进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并规定基本养老金实行收支两条线管理。
为确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放，1998年国务院又颁布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号）。决定将铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司组织的基本养老保险行业统筹移交地方管理。
3． 财政因素
由于两种具体实施方案的存在，各地还可根据实际情况进行调整，改革实行几年后仍然存在基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等问题。1997年、1998年、1999年国有企业改革已经进入攻坚阶段，不少企业通过“提前退休”将大批富余人员直接推入了社会养老保险，无形中更是给正在建立和完善的社会养老保障制度背上了沉重的包袱。因此建立统一的企业职工基本养老保险制度是应时事之需而成。市场经济要求公平竞争，前提是企业必须站在同一起跑线上，建立统一的社会保障制度，也将是有利于不同类型企业之间的公平竞争的。
四．巨额转型成本酝酿新的改革 （一）“空账”问题
应该说经过1997年和1998年的改革，扩大了养老保险的覆盖面，提高了社会统筹的层次，初步建立了社会统筹和个人账户并存的部分基金制。其中社会统筹账户实行现收现付制，个人账户实行基金制。省级统筹加上中央财政的鼎力支持，以保证基本养老金的按时发放。
直到1998年开始实行11个行业统筹移交地方管理的措施时，改革已经非常明确要建立统账结合的部分基金制养老保险制度，扩大养老保险覆盖面，提高社会统筹水平。然而，所有的改革都同样地回避了最重要的一个问题——即转型成本由谁支付？转型成本主要就是国家对“老人”和“中人”[6]欠下的隐性债务[7]。由于以前实行现收现付的养老保险体制，企业没有留存利润，到老的时候由国家统一发放养老基金。实行部分基金制的养老保险制度后，由于企业要自己承担职工养老保险的支付，但企业在之前没有养老保险基金的积累，因此支付退休职工的养老保险金成了问题。
90年代中期之后，国企进入攻坚阶段本已困难，养老保险改革后，企业不仅要为现有的职工积累个人账户，还要支付退休职工的养老金。从现收现付制到部分基金制的改革，对“老人”的退休养老金和“中人”的过渡性养老金只规定了“社会统筹”，并没有涉及明确偿还问题，“老人”和“中人”在改革之前都没有个人账户，而之前对这部分人承诺的养老金在他们退休后必须按时足额发放。所有的政策都只规定这部分应由社会统筹账户支付，没有涉及明确偿还问题，造成统筹账户的缺口越来越大，收不低支的现象频现。当企业的统筹账户不足以支付现有职工的养老保险金时，就只能只能通过新账还旧账的办法解决。由于社会统筹账户和个人账户仍然混合运作，个人账户基金被挪用用于支付统筹账户的缺口，造成个人账户基本是“空账”运行。由此，1997年之后，各地在实施养老保险制度改革过程中，普遍存在个人账户的“空账”问题无法解决。
个人账户空账运转，无疑带来了未来养老金支付的风险。如果最后无法化解风险，那么只能由财政兜底，这更徒增了中国未来的财政风险。据世行一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口甚至有9万亿元之巨[8]。在人口老龄化趋势下，统筹账户支付需求也越来越大，财政风险的未来不确定性让人们不得不重新思量养老保险制度的下一个出口在哪里。于是政府开始寻找养老保险制度改革的新突破。
同时，个人账户空账的现象也使养老保险参与者对政府的信任程度降低，没有一一对应的个人账户使得个人对缴纳养老保险费用的积极性不高，也不会监督企业养老金的缴纳。加上某些企业直接把养老金发放给个人，使得个人更加纵容企业偷逃缴纳养老金。不少人常常凭着直观、用私人在银行的定期储蓄的感觉来看待个人账户中的养老金,所以认为只有把空账做实才塌实（王新梅，2006）。因此，“做小做实”的养老保险试点改革呼之欲出。
（二）“做小做实”试点改革
“做小做实”个人账户成为养老金制度改革的新突破。2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）规定在辽宁全省范围内进行完善城镇社会保障体系试点，其他省市则自行选择具备条件的一个市进行试点。辽宁试点工作自2001年下半年开始，包括两项重要内容，一是国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；二是按个人缴费工资的8%做实基本养老保险个人账户。
在辽宁试点结束后，2004年又把试点扩大到黑龙江和吉林两省。但此次黑、吉两省的“做实”方案与辽宁完全不同。辽宁试点在“做实”上采取的是“补缺口”模式，而黑、吉两省采用的是“补账户”模式，二者的根本区别是在于财政拨付的直接对象是谁，“补缺口”是直接补足统筹账户的发放缺口，“补账户”是先用个人账户补足统筹账户发放缺口，然后再把下拨的财政补助补充个人账户。“补账户”和“补缺口”两种完全不同的“做实”个人账户方式熟优熟劣，尚未有详细的定论，但二者代表着两种不同的改革朝向。
在总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，2005年再次出台《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），这标志着新一轮的企业养老保险改革正在紧密进行中，“做小做实”个人账户毫无疑问成为了新的走向。在东北三省试点的基础上，2006年9月6日，上海、天津、山东、河南、山西、湖北、湖南、新疆8个省市区也开始了做实个人基本养老账户方案试点。然而“八省市养老改革方案举旗不定”[9]，对于“补账户”还是“补缺口”，以及个人账户资金的保值增值问题尚未定论。
（三）财政支出压力和未来不确定的财政风险
从辽宁试点改革开始现在已经到了第六个年头了，关于下一步的改革走向目前还是尚无定论。如此难以做出下步改革的决定，源于现阶段面临的巨大困难。
1．巨额转型成本带来财政支出压力
从现收现付制过渡到基金积累制或是部分基金制，不管对哪个国家来说，都将产生巨大的转型成本。世界银行的研究表明，养老保险隐性债务是各国养老保险制度改革过程中存在的一个普遍现象，多数国家的养老保险隐性债务相当于国内生产总值的100%-200%之间[10]。养老保险制度转轨是隐性债务产生的直接原因。“老人”的退休金和“中人”的过渡性养老金，以及个人账户被透支部分的名义增值额和发放过程中因种种原因而增加的部分，便构成了由体制转轨而派生的养老保险隐性债务（中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革委员会联合专家组，2006）。世界银行、中国劳动和社会保障部科研所、国务院体改办和其他一些学者都对中国养老保险的隐性债务做过测算，虽然测算结果相差很大，但都表明这种制度转轨带来的成本的确是一个不小的负担，见表1。在一系列的假设条件下，最大的隐性债务规模（投资回报率为4%）为119,353亿元，最小的隐性债务规模（投资回报率为8%）也达到18,301亿元。
表1 中国养老保险隐性债务的各种测算结果（单位：亿元） 世界银行1996年研究报告的测算结果 国务院体改办宏观司的测算结果 （分5种方案和3种投资回报率对养老保险隐性债务进行测算，得到15种不同的债务规模） 劳动和社会保障部科研所的测算结果（分别用匡算法和精算法两种测算方法测
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