公共政策概论

了必要的评估。把个人所得税征收起点调高到1000元。但仍然有很大问题。据有关部门统计，目前我国40％的财富集中在很少一部分人手里，但1999年全国40％以上的个人所得税是由工薪阶层缴纳的。这两个40％应该引起我们的注意。作为公民，工薪阶层缴纳个人所得税是应该的，但占这么大的比重就不太正常了。税务部门是否应该考虑对个人所得税的征收政策进行再评估呢?

“占地证”有没有用?1999年北京市交通管理局出台了一项政策：不论是买新车还是验1998年1月1日以后上车牌的旧车，都要先办一个停车泊位证明，俗称“占地证”。办“占地证”就意味着每年要交l 500元一2000元的占地费用。当时交管局声明，办“占地证”是为了规范停车秩序，逐步实行一车一位。这样的政策目标有现实可行性吗? 否! 那么可能像一些人所估计的，办“占地证”是为了控制北京的汽车增长量? 控制住了吗? 看来作用微乎其微。再有一种可能就是为了收钱。然而收钱的方式极不规范，势必扰乱正常的市场秩序，为各种形式的腐败提供可利用的温床，其中有多少“猫腻儿”和“黑洞”，只有天知道。无论从哪一方面看，“占地证”政策都是失败的。我们不禁要问：为什么正规渠道办“占地证”难上加难，倒卖“占地证”的现象如雨后春笋? 为什么许多人有了“占地证”却没有真正的车位或有了车位没办法去停? “占地证”的钱年复一年地收，那么多的钱到底去哪了? 国家得利了还是某些个人得利了? 这项政策应该认真评估一下。

一、政策评估的含义由于人类认识活动的局限性和政策活动本身所具有的复杂性，政策规划的目标和手段在政策执行中可能会遇到这样或那样的问题，预想中具有可行性的政策并非就是实践中具有可行性的政策。在政策实践过程中事与愿违的事情是经常发生的，因此，人们既需要进行科学的规划和有效的执行，还需要进行信息的反馈和政策效果的评估。

通过政策评估，人们不仅能够对某一政策本身的价值做出判定，从而决定这项政策的持续、发展、调整或终结，而且能够对政策过程的不同阶段进行考察和分析，总结经验，吸取教训，为今后的政策实践提供参考和借鉴。因此，政策评估作为政策过程的一个重要环节，对提高政策制定水平和政策执行质量都有积极的影响。

所谓评估，就是估量和评价，通常是指根据一定的标准对事物做出优劣判断。评估活动的历史由来已久，但现代意义上的政策评估历史却并不很长，而它从一开始就存在两个层面，即价值判断层面和技术分析层面。在相当长一段时间，政策评估在主流领域一直是倾向于事实层面的技术分析，主张应用实证技术方法测定政策目标与政策效果之间的对应关系。在这一理念的指导下，政策评估主要侧重于效率、效能、效益这类问题上，更多地依赖于量化分析的方法，而忽视了对政策本身价值的评判和伦理的考量。从20世纪70年代开始一些学者提出，如果在政策评估中不首先搞清楚合理性、公正性、正当性、社会性等关键问题，而只是从量化分析角度进行分析，无异于本末倒置，因为先有价值判断，才有事实判断。 对于政策评估的定义，学术界大致有三种看法。第一种看法认为，政策评估是针对政策方案进行的评估，即通常所说的前评估。第二种观点认为，政策评估是对政策全过程的评估，是贯穿于整个政策全过程

的功能性活动。第三种观点认为，政策评估是针对政策效果进行的评估，是发生在政策执行过程的活动，即通常所说的后评估。

我们比较赞成第三种观点，认为政策评估需以政策效果为核心其宗旨是确定某一既定政策是否已经做了或者在多大程度和范围内做了它本打算做的事情，实际上就是对政策效果进行分析和判断。政策评估所要回答的基本问题包括：政策执行后，是否达到了预期目标是基本达到还是完全达到? 其程度和范围如何? 对社会生活带来哪些影响? 对观念和行为的影响? 正面和负面的影响各是什么? 政策投入 (包括直接成本与间接成本) 与政策产出 (包括直接效果与间接效果如何? 政策的未来去向如何? 是继续，还是调整或终结?

二、政策评估的基本内容 政策评估包括以下内容：

(1) 指标。即确定政策评估得以实施标准。指标的确立是政策评估的先决条件。

(2) 信息。收集有关评估对象的各种信息，信息可以是主观印象，也可以是客观事实；可以是精确的数据，也可以是较为模糊和笼统的看法。总之，信息强调全面性。

(3) 测定。根据政策评估的指标和收集到的信息，运用定性和定量的方法，对政策执行效果进行描述。 (4) 分析。根据测定的结果，对政策效果进行分析和判断。分析过程既包括价值判断，也包括事实判断。

(5) 建议。根据分析结论，提出下一步的行动方案。建议可以针对政策本身的，也可以是面向政策过程的；可以是针对政策制定部门的，也可以面向政策执行部门的。

第七章 政策终结

第一节 政策终结的含义与作用

通过执行效果的评估，人们会发现有些政策目标已经实现，问题已经解决，政策已经达到预期的效果，完成了自己的使命，没有必要继续存在；还有一些政策则完全背离了既定的目标，被实践证明是完全失败的、多余的或无效的，根本不能解决它所面对的政策问题。这些政策如果继续执行下去，不仅会浪费宝贵的政策资源，而且会贻误解决问题的有利时机。所以，这些政策都应及时地退出社会和历史的舞台，并由新的政策加以取代。

—、政策终结的含义

“终结”一词，人们在生活中常用，它一般是指某一活动或某一事物在时间和空间上的终止或结束。世上万事万物都有其生命过程，都会经历从无到有、从小到大、从兴盛到衰亡、从开始到结束这样一个发展过程，没有一劳永逸的事情。终结现象的产生是一种必然，它符合事物运动和发展的规律。

政策终结是指在公共政策领域里发生的终结现象。它与一般意义上的终结有一定的区别，即政策终结不

是一种自然形成的现象，而是一种人们的主动性行为，是人们在政策执行过程中发现问题并予以纠正，旨在提高政策绩效的政策行为。

从政策过程角度来看，政策终结往往发生在政策评估之后，一般针对以下四种情况：一是已经实现了政策的既定目标 (完成了自己的历史使命)；二是发现政策背离了既定目标(可能是完全失败的，政策执行得越好，离目标可能越远)；三是发现政策完全是多余的或无 效的 (有它没它可能一个样，政策完全成了一种摆设)；四是发现政策的实施引发了更为严重的问题 (不合理的地方太多，负作用太大)。

政策终结的概念可以这样来表述：政策终结是指政策制定者经政策评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大的不良后果，采取必要措施予以终止的行为。

二、政策终结的地位和作用

1．政策终结的地位政策终结在政策过程中的地位主要表现在两个方面：一是政策终结宣告了旧政策的结束；二是预示着新政策的启动。旧政策的结束就意味着原有政策活动的停止，相关期望和利益的转移，规则和措施的取消，有关机构的裁减或撤销，相关人员的分配与安置等。而新政策的启动则意味着新的期望和利益的建立，新规则和措施的实施，机构组织的更新与创建，相关人员的选择与安排。

政策终结既是结束，也是开始，在政策的周期循环中担负着承上启下、开拓未来的任务，是政策过程中不可或缺的一个环节。

2．政策终结的作用

从政策终结的结果来看，其作用突出表现在三个方面。

(1)有利于节约政策资源.众所周知，对任何政府而言，政策资源都是十分有限的。执行一项本不该继续执行下去的政策，政府付出的不仅是实际成本，还有机会成本。毛泽东同志曾经讲过：“贪污和浪费是极大的犯罪。”如果政府浪费政策资源，明知不可为、不能为而为之，在老百姓看来就是一种犯罪行为。

(2)有利于提高政策效率。有时，问题就出在政策不是太少了而是太多了，规制冲突，政策打架，有利益的事争着伸手，都要去管，没有利益的事躲得远远的，谁也不去管，导致政策效率低下。不终结那些失败或失效的政策，就会给其他政策的执行带来负面影响，破坏政策执行的整个大环境。

(3)有利于政策过程的优化和政策质量的提高。政策制定是面向未来的活动，而未来会出现许多意想不到的因素，没有一劳永逸的政策。所以，建立有效的政策评估和终结机制，有利于及时发现问题、纠正错误、总结经验、吸取教训。这对政策过程各个环节的工作改善和公共政策内容质量的提高都是非常有益的。

第二节 政策终结的对象和形式

1、 政策终结的对象 1．权力与责任

政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策的终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。就政策的执行机构而言，那些与政策有着切身利益关系的人，对自有权力的丧失会产生强烈的心理抵触。

这个问题处理不好，政策终结就会遇到很大的障碍。 2．政策功能 (服务与管制)

政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制，政策终结则预示着相应服务的停止或相关管制的撤销。从撤销管制角度而言，说明政府在给社会松绑，当然会有良性的社会心理反应。政府丢弃一些“紧箍咒”，老百姓当然举双手赞成。但从停止服务角度而言， 势必会使目标群体的一些既得利益受到损失，因此可能遭遇一定程度的社会心理抵抗。 3．相关组织

毫无疑问，政策执行活动是组织活动，必须通过一定的组织机构完成，而政策终结通常会伴随相关组织的缩减或撤销。有些组织机构是为执行某项政策专门设立的，伴随政策的终结，这类组织机构当然没有继续存在下去的必要。而另一些组织，由于同时承担多种政策的执行职能，某项政策的终结并不足以导致组织的撤销，往往只是对其规模、经费等方面构成影响。然而，不论是哪种形式的组织终结，都会遇到一定的障碍，受到不同程度的抵制，因为它直接影响到组织内部人员的切身利益。

此外，某项政策的功能很多时候并不是由一个机构单独承担的，而是由许多不同的机构共同承担的，所以，政策终结还必须重视组织协调工作。

总而言之，政策终结是一项重大的政策行动，不是件容易的事情。无论是权力和责任的终结，还是功能和机构的终结，往往会导致一些现状的改变，自然会涉及利益的重新分配。因此，政策终结不可避免地会遇到来自方方面面的阻碍。

二、政策终结的形式

人们常说外交无小事，政策同样无小事。政策问题没有小问题，政策的特征就决定了它的功能。政策的变动往往会引起很大的社会震动，所以政策终结不宜采取激变的、大刀阔斧的、完全彻底的变革形式，而多采用渐进的、连续的、不断渗透的、由点及面的变革方式。 具体而言，政策终结的方式主要有以下四种。

1．替代替代就是用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变。如我国企业利改税的政策，农村费改税的政策，城市以医疗保险代替公费医疗的政策，等等。新的政策往往是在方式方法和操作程序方面做了较大变动，其目的是为了更好地解决旧的政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现原定的政策目标。

2．合并合并是指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。政策合并一般分为两种情况：一是将终止的政策内容合并到一项已有的政策当中；二是把两项或两项以上被终止的政策合并为一项新的政策。如国家教育部制定的全国普通高等院校统一缴费上学的规定就是在原有公费和自费上学规定的基础上合并而成的。

3．分解 分解就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。分解作