国家新区规划与实施评估的思考

国家新区规划与实施评估的若干思考

——以四川天府新区总体规划实施评估为例

刘继华

【摘要】本文讨论新常态下国家新区规划与实施的相关问题，以四川天府新区总体规划评估相关工作为基础，结合新常态和新型城镇化背景下的发展要求，提出相同类型新区总体规划需要在目标、方法和成果表达等层面做出改变，实现从增量拓展走向内涵提升、从总体布局走向结构管控、从技术文件走向实施政策。并进一步提出在国家新区规划和实施中需要重点把握好三个关系：即效率与公平的考量、长远和近期兼顾和整体与局部的共赢。

【关键词】国家新区；规划实施评估；天府新区

国家新区是我国于上世纪90年代初期开始设立，以开发开放与综合配套改革实验为主要任务的大尺度、综合型城市新区，其总体目标、发展定位等由国务院进行审批，在区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励进行各项制度改革与创新探索。国家新区作为区域发展的增长极，在承载国家战略、发挥城市集聚与辐射效应、带动区域发展中发挥着重要作用。

2010年以来国家新区数量不断增加，仅2014年就有5个国家新区连续获批，国务院对国家新区的态度从审慎转向积极。目前经过国务院批复的国家新区共有13个，包括浦东新区、滨海新区、两江新区、舟山群岛新区、兰州新区、南沙新区、西咸新区、贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、长沙湘江新区和南京江北新区。

1. 国家新区特征与规划评估的必要性

1.1国家新区的主要特征

（1）位于特大城市外围地区，空间尺度和建设规模大

大部分国家新区都位于特大中心城市外围地区，包括依托型和飞地型两种类型，如浦东新区、两江新区、天府新区等都是与中心城市建成区紧密相邻；而滨海新区、兰州新区、贵安新区等则与中心城市相隔一定的距离，大致在20-30公里以上。国家新区普遍特征是空间范围尺度较大，如滨海新区2270平方公里，两江新区1200平方公里。规划建设用地规模则多在200-500平方公里，年均建设用地增量大体在20-30平方公里左右。

（2）承载国家战略，以区域带动和模式创新为使命

国家新区的密集批复呼应了我国区域经济战略布局的现实需要，十八届三中全会以来，国家相继突出了“一路一带”战略、“长江经济带”战略等区域开放的大手笔，这些战略构

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想的实现需要沿线城市群作为支撑，而城市群内部的协同和发展需要中心城市的辐射带动，国家新区的设立为中心城市转型和功能拓展提供了新的增长空间。同时，国家新区作为综合改革配套实验区的重要形式之一，要在对外开放、经济转型、城乡发展、环境保护、体制机制建设等方面先行先试，为其它地区发展探索经验并做出示范。

（3）行政主体多元、管理体制各异、利益格局复杂

国家新区的管理体制，既要符合地方的治理结构特征，又要随着新区的不断发展而变迁。与浦东、滨海等已转化为行政区的情况不同，大部分新晋的国家新区跨多个县级以上行政区，区内有不同等级、不同类型的各类开发区和功能区。如国家级高新区、经开区、保税区、出口加工区，各类省级、市级、县级开发区和园区，实施主体多元复杂，条块分割比较严重，跨区域协调是各个新区碰到的普遍难题。

1.2新常态下国家新区规划实施评估的必要性

就城市规划自身而言，实施评估可以全面有效地检测、监督既定规划的实施过程和效果，并在此基础上形成相关信息的反馈，从而为规划的内容、政策、设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议，使城市规划的运作进入良性循环（孙施文、周宇，2003）。绝大部分国家新区规划，由于地域尺度大、增量规模大、建设周期长，在外部政策环境、重大基础设施建设和管理体制机制等方面都有较大的不确定性，在规划实施过程中定期开展实施效果评估，并动态进行反馈、调整，具有更为突出的必要性和紧迫性。

当前，国家经济发展进入新常态，标志着经济增长正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。同时适应新常态，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》对我国城镇化发展提出了新的理念要求，明确了城市规划要由扩张性规划逐步向限定城市边界、优化空间结构、提升城市品质、保护文脉特色的规划转变的方向。

适应新常态和国家新型城镇化规划的要求，各省市经济增速、动力特征、政府职能等领域的都将发生深刻的调整。在此背景下，国家新区规划一方面需要结合外部环境和国家要求的变化，重新审视原总体规划确定的发展目标、发展规模、发展格局等主要内容的合理性；另一方面需结合建设实施中规划意图的落实情况，和规划实施中发现的各类突出问题，重新审视原规划的技术思路、技术方法、技术内容的实效性，并提出修改和调整的工作建议。

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2.天府新区总体规划实施评估的基本情况

2.1评估背景与评估目标

2011年11月，《四川省成都天府新区总体规划（2010-2030）》获省政府批复。在总体规划的指导下，各层级规划做到了有序衔接、逐层深化。经过了三年多的实施，天府新区产业项目快速集聚，各项开发建设有序推进，促进了成都中心城区转型升级，并带动了周边眉山、资阳两市经济的快速增长，规划实施的整体成效显著。

近年来，天府新区发展的外部环境已经发生了深刻的变化。从经济形势看，2009-2011年四川省GDP年均增速都在14%以上，高于全国4个百分点以上。而2012-2014年，全省GDP增速连年下滑，2014年仅比全国增速高1.1个百分点。同时，规划实施过程中也出现了一些规划意图未能或难以得到有效落实的情况，主要体现在产业项目引入、基础设施和公共服务设施建设、生态环境改善和跨区域建设协调等方面。

基于以上原因，本次规划实施评估的目标设定为三个方面：一是摸清家底，掌握总体规划实施的基本情况，包括人口、用地、经济、基础设施和环境建设等方面；二是找准问题，分析规划实施过程中出现的主要问题，寻找问题产生的根源，判断原总体规划在应对新形势、新要求和具体开发建设过程存在的不适应性；三是提出建议，针对评估中发现的新问题，提出对原总体规划修改完善的建议，为下一步总体规划修改和完善工作奠定基础。

2.2评估中发现的主要问题

经评估，总体规划的功能定位、空间结构、用地和基础设施布局等主要内容基本合理，规划理念也大体符合国家新型城镇化规划对转型发展的要求，整体上较好的指导了新区各项开发建设。但同时也存在着对发展目标预估较为乐观，对规划引导实施的政策措施关注不足，导致规划实施中重产业、轻城市，重发展、轻环境等问题还相对突出。

（1）人口、建设用地和经济增长都未能实现规划预期

总体规划确定的近期常住人口年均增量为30万人，而实际2012-2014年均增量为20.5万人；近期城镇建设用地年均增量为32km2，而实际2012-2014年均增量为21km2；近期GDP年均增速为26.5%，而实际2011-2014年年均名义增速为22.4%，特别是2014年增速仅为8.5%。要实现原规划目标，天府新区必须在2015-2020年间保持人口年均增长44万人、建设用地年均增长41平方公里、GDP年均增长24.7%的高速度，显然难以实现。

（2）主导产业价值链低端占比高、制造业整体层次偏低

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2013年，天府新区高技术产业和高端制造业产值分别为873亿元、1248亿元，占工业总产值的83%，但从电子、汽车两大重点行业来看，主导产业价值链低端占比过高。电子信息产业中仁宝、纬创两大代工企业的产值占比为76%，汽车产业主要以中低端车总装为主，发动机等核心零部件生产企业都不在本地。此外，部分外围园区引入了一些层次较低的产业，如青龙、视高片区的玻璃建材、印刷包装、金属制品等产业。

（3）土地使用相对粗放、各类用地实施结构较不平衡

经调查，近年来各片平均工业用地出让价格仅为6-16万元/亩，相当于所在区县国家工业地价的最低标准值。各园区平均工业用地产出强度仅为44亿元/km2，远低于西部国家级开发区85亿元/km2的平均水平。建设用地结构实施方面，工业和居住用地快速增长，而创新产业和公共服务用地推进较慢。同时在新增用地空间分布上可以看出，居住用地依托中心城区向外围零星增长，而工业用地则呈现在外围园区规模化的拓展。居住和产业用地布局严重的不匹配，导致目前龙泉、双流、青龙、视高等片区的配套功能较为缺乏。

（4）区域生态环境质量未得到有效改善

总体规划确定了“一区两楔八带”的总体生态格局，并制定了空间管制规划，通过下位规划的逐级落实和细化，目前天府新区的总体生态格局基本稳定。总体规划提出要建立统一、高效、协调的环境保护长效机制，全面提高环境保护水平。但评估中发现，经过了三年多的实施，天府新区生态环境类指标大部分未能实现规划目标。大气环境保护方面，大气环境中PM2.5和PM10的浓度呈上升趋势。水环境质量也并未得到改善，锦江黄龙溪断面达标率、岷江彭山岷江大桥断面达标率与2009年相比基本无变化，天府新区范围内COD排放强度近几年呈大幅度上升。

（5）外围地区规划建设缺乏管控和统筹

天府新区成立伊始就显示了巨大的发展优势，外围毗邻的县市希望借势发展，并相继编制了临天府地区的发展规划。由于缺乏统筹，各类规划各自为政，建设规模普遍偏大，同时在产业发展、用地布局、生态环境和基础设施建设等方面缺乏协调。2014年底，成都新机场选址最终确定在简阳芦葭，距天府新东侧边界不到6公里，作为国家向西开放的重点国际航空枢纽，新机场建设将进一步整合区域重大基础设施，带动临空经济的发展，并对周边区域的规划和布局带来重大影响。

2.3对总体规划修改完善的建议

经评估，原总体规划的功能定位、空间结构、规划理念等内容，总体上比较符合国家级

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