如果政府与一级开发企业之间是承包合同（建筑施工合同），则政府可以将一级开发过程中的风险通过合同约定转嫁给一级开发企业，政府则无需承担责任与风险，从而促使开发企业加强管理，提供开发的效率和效益。从土地一级开发的实际情况来看，政府下达的征收决定是强制性的，只是拆迁补偿的价格可以协商，并且最终由政府全部出资，仅是委托企业进行一级开发，从这个角度看，将其界定为承包关系又极大缩减开发企业的自主性并打消其积极性。
所以，将政府与一级开发企业之间的法律关系，简单地界定为委托关系或承包关系，均会导致双方责任和权利的不平衡，最终不利于一级开发的进行。因此，界定为“委托加承包”关系，则可以有效弥补单一关系的不足，取长补短。 五、土地一级开发风险和防措施
（一）法律关系界定不准带来的风险
1、政府和一级开发机构均可能出现违背“责权利一致”原则的行为 既然开发商有利可图，就应当有风险责任，但现在看来没有。这是委托关系的不足。这种法律关系的设定，也容易让开发商在管理中疏于管理，比如意外伤害、侵权损失等。这么多的风险责任不分清的话，政府的责任就无法承受。当然如果基于此管理太严格，没有了开发商的自主空间，也会影响开发商的积极性。拆迁和征收工作必定弹性较大。只要不是有意弄虚作假，都需要政府用宽容的心态对待。但如果政府将土地一级开发承包给企业，政府可以将包袱甩出去，但相应的权力却无法同时授权给企业，对企业而言，责任难以承受；同时，如果没有政府行为和权力的支持，开发寸步难行。
2、统一法律法规缺位
目前土地一级开发没有统一的法律法规，国土资源部等部委也没有出台相应的规章，导致各地一级开发的不规。在实务中，如何合理、合法在政府与土地一级开发企业之间划分责任、分配利益，没有统一的标准，各地做法不一。土地出让收益分成是一级开发较为重要的利益来源，而现实中往往企业分成比例约定过
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