基于食品安全下的政府创新监管研究-陈

MPA学位论文 作者：陈娅仙 基于食品安全下的政府创新监管研究——以白银市高新区食品安全监管模式为例

三、我国食品安全监管现状及政府监管创新的必要性 （一）我国食品安全监管体制

1﹑建立了以《食品安全法》为核心的法律体系。《中华人民共和国食品安全法》于2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，并于2009年6月1日起正式施行。全法分为十章共104条，分别是总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任和附则。《食品安全法》是我国现行食品安全法律体系最为重要的基本法，是统领食品安全各项具体法律法规的龙头，在法律上对食品安全的方针、政策、纲领、原则及体制、机制、执法主体等宏观性的事项予以明确，体现了预防为主、科学管理、责任明确、综合治理的食品安全工作指导思想，为打造从农田到餐桌的全程监管、实现监管环节无缝衔接奠定了法制基础；同时，《食品安全法》的制定借鉴了部分国际先进的监管经验，例如建立食品召回制度、食品安全风险评估制度等；该法在统一食品安全标准、加强对保健食品和食品添加剂的监管、完善食品安全事故的处置机制、加大处罚力度、严格赔偿责任、强化监管责任等方面都比之前的《食品卫生法》做出了更为严格的规定。经过长期的建设，我国形成了以《食品安全法》为核心，以《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《刑法》、《反不正当竞争法》、《标准化法》、《消费者权益保护法》、《农业法》、《动物防疫法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》、《国境卫生检疫法》、《进出口商品检验法》、《计量法》等基本法律为补充，以《饲料和饲料添加剂管理条例》、《食品安全行政处罚办法》、《农药管理条例》、《查处食品标签违法行为规定》等多部单行食品安全行政法规为配套，以地方政府食品安全规章为落脚点的法律体系6。

《食品安全法》的颁布实施标志着中国的食品安全法律制度建设取得长足进步。同时我们也看到，食品安全法制建设不可能一蹴而就，当前的食品安全法律体系还存在一些问题。《食品安全法》与上述的相关法律法规进行磨合、统一需要较长时问，目前各种法律之间还缺乏系统性、整体性和协调性，尚未实现法律实施细则的配套完善，还存在法律上的漏洞。略举一例，《食品安全法》第九十六条规定：生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金7。尽管这一规定加大了对消费者的保护力度，但法律并没有对“明知”这一概念做出解释，而经营者恐怕很少会主动承认是“明知”销售的；关于食品过期等安全问题的鉴定还没有具体的法律解读；消费者也很难证明食品中发现的异物是在生产中进入的还是开封以后进入的；这些法律漏洞都会增加消费者正当维权的难度。

2﹑正在由“分段监管向集中监管”转变的食品安全监管体制

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李媛.中华人民共和国食品安全法.解读与适用 [M]．人民出版社，2009年版。

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罗云波，陈思，吴广枫．国外食品安全监管和启示[J]．行政管理改革，2011(7)：19-23

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2009年《食品安全法》明确规定，目前我国的食品安全监管实行“分段监管为主，品种监管为辅”、分段监管和综合协调相结合的体制。食品从“农田到餐桌”共经历四个环节，分别是初级农产品的种养环节、食品生产加工环节、市场流通环节、餐饮消费环节。不同环节由不同部门负责监管。在中央层面，实行国务院食品安全委员会及其办公室指挥下的分段监管与综合协调相结合的体制。在该体制下，卫生部担负食品安全综合协调、食品安全重大事故的组织查处等职责；农产品生产环节由农业部负责监管；食品生产加工环节、进出口食品安全由国家质量监督检验检疫总局负责监管；食品流通环节由国家工商行政管理总局负责监管；餐饮业、食堂等消费环节的食品安全由国家食品药品监督管理局负责监管；发展改革和商务等其他部门各司其责，做好行业管理工作8。在食品安全委员会的领导下，卫生部会同相关部门建立了食品安全部际协调工作机制，采取部门会商、联合发文、应急集中办公、现场督办、邀请地方汇报等手段，建立了牵头组织协调、及时分析研判形势、提出工作思路和措施、由各部门依法依职责抓好落实的工作模式。

在地方政府层面，实行地方政府负总责下的分段监管和综合协调相结合的体制。县级以上地方人民政府根据《食品安全法》，统一负责、领导、组织和协调本地区的食品安全监管工作；相关部门和机构在各自职责范围内对本地区的食品安全监管工作负责：

食品药品监管部门对食品安全的综合监管等工作负责，农业部门负责食品生产环节和初级农产品的监管，质检部门负责食品生产、加工环节的监管和部分食品的市场准入，卫生部门负责食品生产企业的卫生许可和餐饮业卫生的监管，工商部门负责食品流通环节的监管。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监管工作。

总体而言，这种以分段监管为主的体制能够充分考虑各个职能部门在食品链条中的传统地位和专业优势，并在此基础上明确了各监管部门的职责，有助于从法律制度、职能分工、专业技术等多个层面实现我国食品安全监管的目标。但在实际运作中，分段式监管模式要高效运转必须具备一些前提条件，比如信息顺畅沟通、检测资源共享、各环节监管责任的无缝隙衔接，联合执法行动的协调统一等。食品安全监管是一个系统工程，需要对整个食品链条进行综合治理。然而我国以分段监管为主的模式在实质上仍是多龙治水，即由处于同一权力水平的不同部门实施分段管理，各部门执行各自的部门法规，相互间缺乏沟通与衔接，难以满足上述前提条件9。例如，在现行监管体系下，对于那些集生产、流通、消费为一体的食品企业，往往会出现监管部门推诿、扯皮，或监管交叉重叠的现象；而对于地方食品安全监管部门来说，同时接受政府部门和业务部门双重领导，容易导致监管上关系不顺畅的情况，对监管资源造成极

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胡楠.中国食品业与食品安全问题研究[M]．中国轻工业出版社，2008年版。

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覃海元．食品安全目标在食品安全管理中的应用[J]．《食品研究与开发》，2008年3月。

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大浪费。同时，品种监管的作用仅仅体现在各种单行食品安全行政法规的制定上，其辅助力量较弱。在体制框架内被寄予厚望的食品安全委员会也仅停留于协调机构性质上，难以对食品安全领域的关键环节实施有力的监控，当前我国仍缺乏一个实质性的、强有力的食品安全监管综合协调指挥中心，距离集中、高效的要求，离大部制改革的方向，还存在不小距离。

党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，方案中明确提出针对目前监管部门、监管环节太多，监管职能重叠，监管资源分散导致的部门之间相互制约、相互扯皮的情况和错位、越位、缺位的问题，全面改革改革和完善食品安全监管体制机制，建议尽快对全国食品安全监管体制进行改革，形成合力，发挥高效、统一、权威的食品安全监管效能。

2013年3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启新一轮大部制改革。国务院组成部门将减少至25个。方案中明确提出将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室10。

要求各地区、各部门统一思想，精心组织，认真抓好改革实施。国务院机构改革和职能转变事关重大，任务艰巨，需要统一部署、突出重点、分批实施、逐步推进，通过坚持不懈的努力，用3至5年时间完成《方案》提出的各项任务，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。 3﹑食品安全问题丛生。近年来我国食品安全事件屡见不鲜，略举近年来曝光的几个例子就足以让人触目惊心。2012年4月9日,央视主持人赵普、调查记者朱文强在实名微博中称:凝固状态存在的老酸奶、果冻,含有工业明胶,而工业明胶可能是用旧皮鞋等皮料做的,不能吃。羊城晚报记者采访得知,老酸奶、果冻里添加明胶,已有几十年历史。记者随后调查发现，在2008年三聚氰胺事件发生后,卫生部展开的全国性整治行动中发现,在山东淄博,山西临汾、大同和河北阜城一带存在违法使用皮革水解物加工成食用明胶、食用蛋白制品的行为。随后,打击添加皮革水解物是乳业及乳制品生产领域的重中之重。 4月15日，央视《每周质量报告》曝光，河北一些企业用皮革废料作原料，用生石灰、工业强酸强碱进行脱色漂白和清洗，随后熬成工业明胶，卖给浙江新昌县药用胶囊生产企业，最终流向药品企业，进入消费者腹中。记者调查发现，9

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百度百科http://baike.http://m.china-audit.com//view/1435112.htm

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家药厂的13个批次药品所用胶囊重金属铬含量超标。同年6月，国际环保组织绿色和平最新调查显示，“立顿”的绿茶、茉莉花茶和铁观音袋泡茶，被查出都含有被国家禁止在茶叶上使用的高毒农药。2011年“3.15”爆出“双汇瘦肉精”事件，全国轰动；时隔一年多后，“双汇”Q趣儿孜然风味香肠被检出不合格，菌落总数超标。10月，山东省平度市质监部门接到群众举报，联合警方将平度市良金面粉厂依法查处，执法人员在仓库内当场查获滑石粉200余袋，以及200多袋尚未出售的面粉。加工企业将滑石粉掺入到面粉中进行加工销售，谋取暴利，滑石粉对人体口腔具有强烈刺激作用，长期食用会导致口腔溃疡和牙龈出血，直接威胁身体健康。

（二）我国食品安全问题的成因

1﹑食品安全具有较强的公共属性。德国哲学家哈贝马斯(En Haberma)将公共性定义为社会生活的一个领域，它是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，公众在这一领域对公共权威及其政策和其他共同关心的问题作出评判。食品安全的公共性体现在以下两个方面：食品安全涉及社会公众、行业组织和私人部门在内的多元主体；食品安全既关系公众的健康安全，也关系着经济的发展和社会的稳定。

2﹑食品安全是典型的公共产品。食品安全具有公共产品的非竞争性和非排他性两个特性。非竞争性，即一个人对公共产品的消费不影响其他人对公共产品的消费。非排他性，即公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。11就“非竞争性”而言，食品安全的边际成本和边际收益为零，增加消费者的数量并不会增加食品安全的供给成本，同时，每个消费者对食品安全的消费并不影响其他消费者对食品安全的消费。就“非排他性”而言，一旦食品安全被提供，全部消费者均能获益，很难将任何一个消费者排除在食品安全的享用之外；由此可知，食品安全是用以满足社会公共需要的服务，我们可以将食品安全视为公共产品。

3﹑食品生产流通环节隐患重重

(1)食品生产流程 ，存在安全隐患。在食品的自然生产环境中，工业污染物以及天然存在的毒素都影响着食品的安全性。重金属、不易降解的多氯联苯和二恶英等污染物在食物生产过程中不断积蓄，威胁着公众的健康。例如，据广东省质检部门的调查，广东的香菇、木耳普遍存在重金属含量偏高的问题，一是因为香菇、木耳以树木为生产原料，在生长过程中吸收了原材料中的重金属；二是种植中使用了不洁水源。在初级食品的生产过程中，为了防止病虫害或动物疫病的发生，保证农作物或牲畜的市场价格，或是为了追求立竿见影的效果，一些农户滥用和不当使用农药、化肥、激素、兽药等农业投入品，致使农产品药物残留、有害物质超标。在食品加工过程中，食品生产经营者为了追求个人利益，有可能采集质量差劣的原料生产食品。例如使用有淋巴的猪肉做

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朱坚，张晓岚，张东平．食品安全与控制导论[M]．北京：化学工业出版社，2009,1

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