论对行政自由裁量权的行使与控制

论对行政自由裁量权的行使与控制

[内容提要]依法行政作为依法治国的核心，是指行政机关依据法律行使行政职权，做出行政行为。行政机关合理地行使法律赋予的行政自由裁量权，是正确行使行政职权的前提，是整个政府行政的核心，与人民群众的切身利益息息相关。可以说，正确行使和控制行政自由裁量权是做到依法行政的关键。因此本文对此作了以下一些探讨：首先分析了行使行政自由裁量权过程中出现的错位现象及其所产生的负面效应。其次提出了控制行使行政自由裁量权的方法。最后指出了对正确行使行政自由裁量权的三项标准。

[关键词]行政自由裁量权 错位现象 控制

[引言]自由裁量权是国家行政机关在法律法规的原则和范围内有选择余地的处置权力，它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在，由法律、法规授予的执权。本人从维护党和国家的法律，维护人民的利益，试图从行政自由裁量权所产生的错位现象、如何控制行政自由裁量权、正确行使自由裁量权的标准这三方面作一粗浅探讨。

一 行政自由裁量权归纳为以下几种

（一）在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。

（二）行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，它包括作为与不作为。

（三）作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机

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关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。

（四）对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。

（五）对情节轻重认定的自由裁量权；我国的行政法律、法规都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。

（六）决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。

从以上的分类可以看出，行政机关行使自由裁量权的范围的很广泛的，几乎渗透到行政执法的全过程。

二 不正确自由裁量权表现形式

（一）行政自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。我国许多法规都赋予行政权力主体可以根据权力的目的自由判断行为条件，自由选择行为方式，自由作出处理决定。但这一规定是以其立法的目的以及一些重要原则：如行政合法性原则、行政公开性原则、行政公正性原则等为存在的前提。但是，由于具体行政行为的具体实施者难免有自身条件的局限性，在行使行政自由裁量权时，往往会发生自由裁量超过一定的标准或自由裁量超出一定的范围，超出一定的种类。

（二）自由裁量权在具体行政行为中前后不一。法律法规根据社会和行政管理的需要，赋予行政主体在法定范围、幅度和种类之内有自由选择权力。在实践中，由于一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发，以及从考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素出发，往往对类似的事实、情节、后果作出不一致的具体处理结果。

（三）推诿拖延履行法定职责，消极不作为。我国现行的法律法规中对履行法定职责有时限要求的主要有两类：一是行政许可行为；二是行政保护行为。对于这两类行为中，法律规定的时

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限规定，有的明确，有的含糊，但无论哪种情况，行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权利。但根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责，但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为大有人在。它侵害了行政相对人的合法权益，带来了诸多的负面效应。

从上我们不难看出，行政自由裁量权是行政权的一种。这种权力的运行是提高行政效率的必要条件，同时这种权力的运行也会产生负面效应。为了防止行政机关及其工作人员在工作中假公济私，滥用职权导致“人治”，造成社会负面效应，就必须对行政自由裁量权进行有效控制。

三 如何控制行使行政自由裁量权中出现的错位现象。 （一）树立正确的权力观。在对待权力问题上存在两种截然不同的态度，一种是把为最广大人民利益作为人生追求的目标和衡量人生价值的标准，把权力只看作是实现这一目标的工具。另一种是把谋取个人的高官厚禄作为人生追求的目标和人生价值的标准，把权力当作资本，变成为个人和小团体谋私的工具。

（二）立法控制

1、加强行政程序立法。任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式，步骤和时限构成的时空范围。因此没有行政程序就不存在行政权的具体运作，从这个角度讲“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”[1]除此之外，要充分保障行政相对人的权利。对权力的确认和保护是法律调整社会关系的根本宗旨。“法律规则的首要目标是使社会中各个成员的人身和财产得到保障，使他们的精力不必因操心自我保护而消耗殆尽。”[2]

2、切实提高行政立法的质量，处理好“弹性”和可操作性的关系。目前，我国法律规范中的弹性条款过多，可操作性太差，已成为目前立法领域十分突出的问题。行政立法领域中这种现象的存在导致了行政执法中行政主体的自由裁量权过大，而这种有法律根据的，过大的自由裁量权是很多滥用职权现象，权力腐败

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现象发生的深刻原因。改善我国目前立法现状，坚决把过量的“弹性”系数和“模糊”概念具体化、明确化，特别是那些危及公民权益的规范，使之有可操作性。

3、加强公务员及其法律责任方面的立法。行政执法的主体是公务员。加强公务员队伍建设，提高公务员素质，是保障行政自由裁量权正确行使，提高执法水平的关键。

（三）司法控制

1、人民法院可以充分利用行政诉讼法所确立的“滥用职权”的违法标准，加强行政自由裁量行为的审查。

2、人民法院充分行使审查自由裁量行为的职权，逐步扩大受案范围。

3、人民法院对行政自由裁量行为进行审查要正确把握违法和不当的尺度。行政自由裁量权的违法和不当的差别主要在于错位程度不同，但在人民法院那里，二者的法律后果却有本质的不同，因为违法的行政自由裁量行为，一旦被人民法院认定为违法，将被撤销。若认定为不当，人民法院将尊重行政主体的行政自由裁量权，该具体行政行为不予以撤销。

（四）行政自控

1、加强行政执法监督。现在执法结果不理想，权力和金钱交换的问题屡禁不止，监督不力是一个重要原因。要大力推进依法行政，就必须对行政执法行为进行有效的监督。

2、建立健全行政执法责任制。行政执法责任制是规范和促进行政执法行为的全新制度，是改革我国现行行政管理模式和完善新阶段的行政执法机制。具体包括：行政执法公开明示制度，行政执法违法责任追究制度，评议考核制度[3]，激励机制和责任机制。

3、加强行政复议工作。行政复议是一种规范化的内部监督形式，较之行政诉讼，它的突出特点是：监督范围广泛，监督程序简单。它不但可以审查具体行政行为的违法性，而且可以审查具体行政行为的适应性。复议机关对自由裁量行为不仅可以给予

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