公共政策分析课程教案(1)

于各国的政治制度、文化传统和具体国情不一样，公共政策过程中的影响因素不同，从而公共政策的阶段或环节也会产生某些差异性。一般说来，政策系统运行可分为如下5个阶段：

图2-2 公共政策系统运行过程

（1）政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。

（2）政策执行——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。

（3）政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。

（4）政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。

（5）政策终结——即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。

政策制定 政策执行 政策监控 政策评估 政策终结 9

三、公共政策系统构成要素有哪些

一、 公共政策主体

1、什么是公共政策主体

从哲学意义上讲，主体是指一个社会中具有自我意识机能与自觉能动性等特征并从事认识和实践活动的人，也就是说认识主体与实践主体应当是统一的。一般认为，主体大多具备3个基本属性，即自然属性、社会属性和自觉能动性。由此可知，公共政策主体应当是自觉从事认识公共政策、能动地参与公共政策过程的人。总之，公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。

2、公共政策主体包括哪些成分

（1）立法机关 （2）行政机关 （3）政治领袖 （4）官僚集团和公务员 （5）司法机关 （6）政党 （7）智囊团 （8）利益集团 （9）大众传媒 （10）公民与选民

公共政策主体类型

在对公共政策主体进行分类时，通常可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。

（1）国家公共法权主体

这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在西方三权分立的国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：立法即各级议员系统，司法即大法官与各级法官系统，行政即总统及各级行政长官系统。但在西方也还有两类主体应当考虑为公共法权主体：一类是政党，一类是高级助理人员。前者在国家政治生活中具有利益整合的功能，因此是\准\公共法权主体；另一类，象助理、高级秘书等，虽然他们未得到法律的授权，但因他们的特殊地位、正式的官位与作用，也被归入附属性的公共法权主体行列。 在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，它是正式的国家公共法权主体。同样，一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中都被视为是正式的国家公共法权主体。上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。

（2）社会政治法权主体

这类政策主体指的是经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有

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合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。在政策过程中，这类主体的作用通常是巨大的，有时甚至处于主导地位，但由于他们不拥有合法的权力去作出带有强制性的政策决定，因此不能成为国家公共法权主体。这类政策主体往往通过合法的程序，获得社会法人资格，并由此得到法律的保护。

社会政治法权主体主要有三类，一类是在野党、参政党；一类是见诸于公众的利益集团；还有一类是作为个体的公民。在西方国家，常常实行两党制或多党制。在两党制国家，一个政党上台执政，另一个政党则为在野党，它的任务就是批评执政党的政策，并且推行自己的政策，以便在下一次选举中获胜掌权，在多党制国家中，有时可能是几个政党联合起来执政， 其余的政党则成为在野党，它们也要在政策上与执政党作斗争。一般说，在西方，民主党、社会党、工党，其政策倾向是限制垄断资产阶级，而照顾社会中下层民众的利益；而共和党、自由党、保守党，通常主张政府放松控制，更多照顾大资产阶级利益。在社会主义国家，在实行多党合作制的地方，只存在执政党与参政党，它们是社会政治法权主体。

利益集团是重要的社会政治法权主体。利益集团都在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。他们通过参与政策的运行，来表达他们所代表的群体的要求。在不同的政治系统中，利益集团的表现方式和发挥的功能是不一样的。比如在美国，利益集团通常是以\院外集团\、\压力集团\的面目出现的，在政府政策制定中，利用抗议、游说等合法的或非法的途径影响决策过程。即使在西方也不是所有的利益集团都是为了追求自身的经济利益。在70年代末，美国曾出现过\公共利益集团\，其目的不是仅仅为了追求该集团成员的个人利益，而是超出集团自身以外，维护公共利益。1970年，由前任健康教育暨福利部长约翰·加得纳(John·Gardner)领导成立了\共同目的社\。到1974年这一公共利益集团的社员发展到32万人，到1978年，社员还有23万人。该集团的目标是促进诸如议会的信息制度，议会和行政部门的会议公开制度、听证制度，竞选中公费使用的制度，游说法令的制度等加以改革。为了实现公众参与政策过程的宗旨，这一集团在内部设立了保护消费者、环境、健康、科学、法规改革、能源等15个亚团体。

在中国，传统的利益集团往往代表年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利益，比如有\妇女联合会\、\青年团\、\工会\、\自然科学工作者协会\、\社会科学工作者联合会\，等等。它们是带有半官方性质的群众团体。

在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。在西方国家中，公民参与政策过程的方式是多种多样的，主要包括示威、罢工、游行以及投票选举、全民公决等。在社会主义国家中，公民是国家的主人，国家宣布主权在民。公民参与政策过程的途径是多种多样的，有经过有关部门批准的游行示威，有来信来访，有选举等。

（3）社会非法权主体

社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。一般认为，社会非法权主体主要包括两类：一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体；另一类是大众传媒机构。

第一类社会非法权主体是常说的地下团体或黑社会组织。它们多半是以秘密的方式组织起来的，带有非正式性、不合法性的特征。社会非法权主体虽以追逐更多的经济利益为根本目的，但它们一

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般不在公开场合参加政策制定与实施，而是使出种种手段影响、收买和俘获制定和实施公共政策的官员，再借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额财富。这类社会非法权主体影响公共政策的行为大多具有间接性、隐蔽性的特点。

第二类社会非法权主体是大众传媒机构。在现代民主国家里，作为信息载体的大众媒介工具具有重要功能，以致于西方人常将新闻机构如报纸、广播、电视、网络合起来称为第四种权力。大众媒介机构对公共政策的影响作用不象隐蔽的利益集团那样是通过收买政策过程中的官员来实现的，而是借助于\舆论控制\与\舆论导向\，从而对政府决策形成制约来实现的。

3、公共政策主体的权力是如何分布的

权力是指一些人对另外一些人的控制力和影响力，公共政策主体的权力就是指公共政策主体对政策目标群体的控制力和影响力。一般说来，权力在国家公法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体三者之间是依次递减的，当然，在不同政策环境下，针对一项具体的政策，主体的权力分布也会有所不同。同时，政策主体的权力并不是一个恒量，而是一个相对变量，权力总量的大小在很大程度上取决于政策本身的性质。

在西方国家公共政策主体的权力序列中，第一等级为立法、行政、司法机关，以及附属于它们的政治领袖、官僚集团、公务员和官方智囊团等，第二等级为政党、利益集团、智囊团中的半官方政策研究机构，第三等级为大众传媒和普通公民。

由于中国国情不同于西方国家，所以公共政策主体权力序列也和西方国家不同，在中国公共政策主体权力序列中，第一等级为执政党、立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团、公务员以及官方的智囊机构，第二等级为参政党、人民团体、官方传媒、半官方研究机构，第三等级为民间媒体、社会团体、民间研究机构、普通公民。

权力 序 列 不 同 地 区 西方国家 立法、行政、司法机关，以及附第一等级 属于它们的政治领袖、官僚集团、公务员和官方智囊团等 第二等级 政党、利益集团、智囊团中的半官方政策研究机构 第三等级

图2-3 西方国家与中国公共政策主体权力序列比较

大众传媒和普通公民 中国 执政党、立法机关、行政机关、司法机关、政治领袖、官僚集团、公务员以及官方的智囊机构 参政党、人民团体、官方传媒、半官方研究机构 民间媒体、社会团体、民间研究机构、普通公民 4、公共政策主体有哪些权力

（1）决策权

政策制定方面的权力，是政策主体权力的主要部分，并且为其他权力提供了前提和基础。 （2）执行权

政策执行方面的权力。

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