关于构建信访终结案件评议制度的思考

关于构建信访终结案件评议制度的思考

依据《信访条例》第五章的相关规定，信访事项办理程序包括答复、复查、复核“三级”程序；并且依据《信访条例》第三十五条第三款的规定，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由，提出投诉请求的，各级人民政府工作机构和其他行政机关不再受理”。而在实在中，存在大量“案结事不了”的信访事项，其中的原因多方面的，为了减轻地方压力，为此国家信访局在信访系统内部探索了出“三级”终结机制。5月27日至就6月1日，作者在陪同****就“三级”终结案件个案听取地方的汇报时，由于律师的参与，我们发现即使复核意见也存在的不严谨、法律关系混乱、答非所问、处理意见经不起法律推敲等问题，严重损害了“三级”信访事项办理程序的权威性，也成为“案结事不了”一个重要的原因。当时，****就终结案件提出了一些良好的建议和意见，但提出这些建议和意见的法理依据在哪里，提出的形式应当如何、具有什么样的法律效力，它与复核意见是怎样的关系，都是值得思考的，也激发作者关于构建信访终极案件评议制度的思考。

一、建立信访终结案件评议制度的必要性

应当说信访答复、复查、复核三级程序的目的本身在于上对下的纠错，现实中的错案到底存在多大的比例被纠，虽然没有一个准确数据，但可以想到是这个比例不会很高，责任人被因此纠责的更是鲜有耳闻。其中的原因也是多方面的，但从另外一个角度看来，如何评价

这些经过“三级”案件且未息诉案，成为了重要的一个议题。 一是可以弥补当前信访制度不足和漏洞。从长远来看，建立一个政府部门“各司其职、各负其责” 运行机制是法治政府建设的一个基本思路和目标，而信访部门成为群众寻找政府服务的“分诊台”“挂号处”也必将成为信访制度改革的主要方向，至于群众与行政部门发生具有权利义务内容的法律关系时，则完全依照行政法相关规定，如行政复议、信息公开等具体行政程序进行，司法救济也当然地被纳入终极纠错矫正程序，这就意味着要从根本上取消信访“答复、复查、复核”制度。但由于当前具体行政诉讼制度的不完善、政府职能部门权限划分的存在一定复杂性、人民群众整体法律素养不高、政府公益律师援助制度滞后等原因，一般群众不容易找到正确的服务部门，进而得到满意的服务，这成为设计信访事项“三级”办理制度的客观条例，也是定位信访制度作为法制途径的一个主要的客观依据。但是，我们也应当看到“三级”办理制度的不足之处，其中一个明显缺陷在于没引入具有最终效力的司法救济，保持了“运动员”兼“裁判员”的运行机制。也就是说，在现有体制下，引入第三方评议制度，成为改进信访制度的一个有效途径。正是基于这样的目的，作者试图将信访终结案件评议制度变成这样一个相对中立评议制度。

二是建立以“事”为考核标准制度的客观需要。在陪同****调研过程，听到一个几乎完全一致的建议就是，取消以上访量为单一指标的信访考核制度和责任追究制度，建立以解决问题为主要参考的考核制度。特别是进京非正常上访考评制度，受到基层的报怨更多，他们

认为上级在不问因果、不分是非的情况下，动则以不讲理由、不讲条件向下传递压力，在依法规范非访行为缺少法律依据的前提下，特别是劳教制度暂停实行后，可用的方法只限于花钱买平安，造成“上面要和谐，下面搞妥协”的被动局面，严重损害了党和政府的权威。信访“三级”终结机制也正是为缓减这一压力产生的。这里涉及到一个问题就是，需要有一个机制对已经“三级”终结案件进行评价，进而启动对存在争议的“三级”终结案件启动矫正程序。

三是有利于强化信访事项办理“三级”程序的严肃性。既然“运动员”兼“裁判员”的规则没有被打破，因此由这一制度确立的责任追究机制也将大打折扣，在实践中上级和下级很可能成为“一家子”、“穿一条裤子”，我们发现的确存在个别责任单位通过一些不正常手段说服上级部门维持它的答复或复查意见，从而严重损害了信访事项办理“三级”程序制度本身的价值，损害了这一制度权威性和严肃性。现在作者试图构建信访终结案件评议制度建立，其意图也在于打破这一瓶颈。

二、建立信访终结案件评议制度的法理考虑及法律依据 （一）法理考虑

打破现行以行政主体为主单一线性纠错机制，在现有信访机制内部构建更加符合程序公正的具有行政机关（答复、复查、复核机关）、行政行为相对人（信访人）、中立第三裁判人的“三角形”纠错机制，当然这种“三角形”是隐性的，即两方（即答复、复查、复核机关和信访人）或无需同时出现，或二者都无需出现，只进行于书面审理，

区别于行政诉讼。 （二）法律依据

《信访条例》第四十三条规定，“对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；??”。这一条文表明，在答复、复查、复核之外，仍然存在这样一个内部纠错机制，即复核机关的“上级”有权对其回复行为及内容进行合法性的评议，并提出实质性纠错行政指令，显然这一“上级”指的不是信访部门。这就为在不突破现有体制的前提下建立信访终结案件评议制度提供了法律依据，这也是此制度设立的法律地位，即信访事项办理“三级”程序外的内部纠错机制。 三、建立信访终结案件评议制度的初步构想

在解释信访终结案件评议制度的初步构想的之前，有一点是需要说明的，即为了进一步明确信访事项作出处理意见的行政主体，在不涉及多个行政主体的情况下，应全面取消使用本属于内部协调机制“联席会议”“联席办”等的名义对信访人进行回复，让作出意见的行政机关直接面对信访人，以有效避免行政主体的人为模糊化的这一弊端。

（一）程序的启动

即信访事项办理已经过“三级”程序，但信访人仍以同一理由上访的，经信访部门工作人员初步判断，可能存在认定事实不清、适用法律法规错误等《信访条例》第四十三条规定情形的，由信访部门提交信访事项复核机关上级行政机关提出启动信访终结案件评议制度

建议，在没有特殊情况下，由信访事项复核机关上一行政机关应当决定启动。

（二）评议人员的组成

由信访部门主持，并说明相关信访具体情况，信访事项所涉及政策制定部门（包括复核意见的上级部门）有关人员、法律从业人员、人民群众代表等组成评议小组，其中目的在于评议人员最大可能的专业、中立。

（三）评议程序及内容

由信访事项复核行政机关就信访事项及其复核意见进行书面说明，评议小组就信访事项案卷进行书面评议；必要时，可以责令原答复（复查）政机关进行到场说明情况，或邀请信访人到场说明情况。 （四）评议意见的法律效力及其适用

评议意见由评议人员按照简单多数一致原则，就复核意见形成最终评议意见，复核机关上级行政机关依据评议意见，按照《信访条例》第四十三条之规定，对下级行政机关做出具体执行指令，并依法追究相关责任人的责任。