对澳大利亚非政府组织的认识及思考

对澳大利亚非政府组织的认识及思考

已有 1644 次阅读 2008-4-1 09:16 |个人分类:科坛漫步|系统分类:海外观察|关键词:澳大利亚，NGO，访问，总结

2007年年底，中国科协专门组团赴澳大利亚进行了主题为“非政府组织规范化建设和法律保障”的学习、培训。培训团成员通过考察访问澳大利亚联邦科学与工业研究组织（The Commonwealth Scientific Industrial Research Organization）、澳大利亚国家科学与技术中心（The?National Science and Technology Centre）、悉尼科技大学（University of Technology, Sydney）、澳大利亚模拟工业协会(Simulation Industry Association of Australia)、新南威尔士大学（The University of New South Wales）、维多利亚科技博物馆（Science Works, Museum Victoria）等机构，并就非政府组织的资金来源与管理，财务制度，税务环境，审计和内部监控制度；非政府组织运营管理，行政和人力资源管理，法律依据和规范，组织结构和功能，内外部工作环境与竞争状态，人力资源开发等问题授课培训，对澳大利亚非政府组织的组织体制、运行机制和管理模式等有了初步定的了解和认识。本文旨在介绍澳大利亚非政府组织的组织体制、运行机制和管理模式，并就借鉴澳大利亚的经验，提出改进和加强我国非政府组织有关工作的若干建议。

一、澳大利亚非政府组织的组织体制、运行机制和管理模式介绍 （一）组织形式及规范化管理

澳大利亚的社会组织大致分成三大类：一是政府组织；二是营利组织；三是非营利组织（或非政府组织）。非政府组织（Non-Governmental Organization，简称NGO）是指政府以外不包括企业的社会组织，如社会团体、基金会、慈善组织、非营利性学校、非营利性医院等。与非政府组织相近的称谓还有非营利组织（Non-Profitable Organization，简称NPO），前者更强调与具有强制力的政府的区别，后者则侧重于与非公益性企业的区别。通常，如果将政府组织看作是第一部门（公共部门），企业是第二部门（私人部门）的话，非政府组织或非营利组织则被人们热称为第三部门，并被认为具有以下6个特性：非政府性、非营利性、公益性、民间性、自治性和志愿性。澳大利亚联邦政府和州政府对非政府组织（非营利组织）均采取鼓励与支持态度，社团组织登记手续简便，只要不损害国家利益，名称不相同就可以登记注册，也没有注册资金的要求。目前，全国正式注册的各类非政府组织（非营利组织）约10万个，没有注册的不具有法人地位的大约有30万个。作为重要的社会组织形式，澳大利亚非政府组织（非营利组织）在现代经济社会中发挥着越来越重要的作用，已经成为社会生活的一个重要部分；比如，非政府组织（非营利组织）提供的医院病床约占全国总数的八分之一，学校教育设施约占全国的四分之一。澳大利亚的非政府组织（非营利组织）相当独立，其一个很重要的工作目标是代表特定群体的利益，影响并参与政府的政策制定；同时通过与政党的合作，来影响政党的纲领制定和目标实施。 澳大利亚非政府科技组织包括科研机构和协会（学会、联合会），其产生、发展及特点形成均源于该国的国情。澳大利亚1900年建国，1931年成为英联邦的一个独立国家，联邦政府自成立之日起就希望管理的领域尽量少，政府认为不能干自己不相干或不懂的事情，以便集中精力做好国防、教育、外交、卫生、税

务等关乎国家和公共安全的事务；因此，在澳大利亚，有关科学技术发展的事务主要由非政府科技组织和大学来承担，科学协会和大学对政府起到了参谋、咨询的作用。在澳大利亚非政府科技组织中，最具影响力的是澳大利亚科学院

（Australian Academy of Science）和澳大利亚联邦科学与工业研究组织（简称“澳大利亚科工组织”）。前者由若干会员和若干委员会组成，与中国科协和中国工程院相似；后者拥有若干研发机构，与中科院相似。这些科技组织主要从事下述工作：（1）组织开展相关的科学研究；（2）进行科技政策咨询和科学普及传播；（3）开展国际学术交流；（4）组织出版有关的科学图书，争取政府的经费支持。

澳大利亚的科技社团组织由会员自发组成，具有代表本组织会员群体的意向，其职能首先是为会员服务，为会员提供相关信息，会员也可以借助于社团组织的影响力来提升自身的知名度。澳大利亚非政府科技组织的组织结构颇具特色，以澳大利亚科学院为例，该院共约有400名会员(Fellowship)，下设一个由17人组成的董事会(Council)；董事会设全国委员会(National Committee)和常委会(Standing Committee )。全国委员会负责处理技术层面的工作，为学术性机构，下设物理、化学、医学、微生物学、细胞学、应用生物学、动物学、生态学、信息通讯、应用物理等11个专业委员会。常委会主要负责制定政策，工作人员多为科学家，且非全职工作。常委会下的执行委员会(Executing Committee)设有秘书处，负责各项具体工作的实施，其主要工作包括：会员管理、科技政策制定、教育和出版、国际交流、财务管理、图书报刊等资料的管理。从内部组织结构来看，澳大利亚科学院与中国科协非常相似，其全国委员会相当于中国科协全国代表大会，常委会相当于中国科协常委会，执行委员会相当于中国科协书记处，秘书处相当于中国科协机关各部门。

澳大利亚重视对非政府组织的管理，通过制定一系列的法律、采取相关的措施来规范非政府组织的管理，管理手段十分有效。其主要管理措施包括：① 政府监督管理：通过制定法律法规来规范和约束非政府组织的行为，对违规或违法者视情节轻重分别予以罚款、终止活动、注销、追究法律责任等处罚；② 同业组织监督管理：非营利组织的同业组织既帮助非营利组织维护合法权益，为其提供特定的服务，又帮助政府监督管理非营利组织，促进其的自律；在某种程度上弥补了政府监管力量的不足，在政府与非营利组织之间起到了桥梁作用；③ 社会监督管理：政府定期向社会公布非营利组织的有关档案资料，尤其是公开公益性非营利组织的财务税收资料，使其接受新闻媒体和社会公众的监督。 非政府组织在接受法律管理的同时，也十分注重自我约束。其自律机制的形成得益于三个方面：一是法律条文明晰具体，可依可操作；二是社会行为的规范和舆论的监督促进了非政府组织的自律；三是同业组织的竞争带动了非政府组织的自律。近年来，澳大利亚非政府组织的发展出现了新的态势：一是国际化，一些非政府组织组建了相应的国际组织，或加入到相应的国际组织中，使其相应开展的公益活动等正变成一种国际行为；二是标准化，一些社团组织开始或已经试着制订非政府组织的相应国际标准；三是营利化，一些州政府鼓励非政府组织向营利机构转变，以便于政府减少对非营利性组织的拨款和资助，继而增加税收。 （二）资金的筹集及其监管措施 在澳大利亚，政府与科技社团组织之间没有资金预算关系，所有科技社团一般都是通过三个潜在市场依靠出售自身的服务来筹措资金：一是为会员服务；二是为社会、企业提供咨询服务；三是为政府服务；因此，其获取经费的主要渠道

通常有：收缴会员会费；为政府提供咨询服务，为企业开展项目评估；召开学术会议或举办展览获得赞助；接受社会的捐赠和资助等。政府对科技社团组织的资金管理主要体现在：① 明确其财产的所有权归社会所有，个人不得侵占；② 科技社团可以开展与其宗旨一致的经营活动，但全部经营所得必须用于与其宗旨相关的事业发展，个人不得分红；③ 社团组织一旦终止，其剩余财产必须转移给同类机构，或捐赠给社会，个人不得瓜分。上述措施较好地规范了非政府组织的经营活动，确保了其非营利的性质。科技博物馆通常还能获得政府的资助，以维多利亚科技博物为例，该馆位于墨尔本，与移民展览馆和墨尔本博物馆同归维多利亚博物馆组织管理。维多利亚州政府每年为这三个馆提供400万澳元的运营经费，此外，科技博物馆还通过门票收入和社会捐赠获得额外的经费。而社会捐赠又分资金支持和展品支持两种。

澳大利亚的社团组织都设有专门的财务管理委员会，其资金使用和管理类似于我们目前实行的项目管理方式：使用资金时必须先提交完备的计划报告书，再按照相应的程序进行申报；编制项目申请书要有详细的项目完成计划、预计达到的目标和效果等内容；项目执行时，拨款是按项目进度和完成情况分批下拨的，一般每1–3个月就要对项目进行一次评估，以确定项目下一步计划的实施。至于资金管理，政府只对其下拨的那部分资金的使用情况进行审计，其他来源的资金政府一般不介入审计。但是，每个项目的管理最终都必须有审计报告。每个社团组织每年都必须公布本组织相关的年度财务报告，并通过年会公布给每个会员查阅，年报同时还要上报相关的部门。澳大利亚对社团组织进行审计通常分两种情况：一是根据会员的举报或投诉，对社团组织进行专项审计；二是随机进行的抽查审计。审计形式分两种：一种是财政审计，类似于我们目前的财务审计；另一种是运作审计，主要审核社团组织执行其章程的情况。每个社团组织都聘有自身的独立审计员，负责自身的年度财务报告审计，并处理相关的税收问题。为了保证社团组织内部审计报告的真实性，联邦政府通常还会请第三者对其财务报告进行审计。

澳大利亚属于高税收、高福利国家，个人所得税上缴率通常高达20%，但每个公民从出生到老死所享受的教育、医疗、退休、福利等，国家都给予了应有的保障。澳大利亚的报税属自主报税，个人、社团组织或企业按期自动报税，政府随机抽查报税情况。如果有人借机逃税并被查出，政府将对其处以所逃税款10倍以上的罚款，并在今后的7年里将连续对其进行跟踪审计。社团组织执行什么样的税收政策，在注册登记时，登记机关将根据它成立时的章程条款和之后的运行方式来确定。注册登记时，如果社团组织的注册资金不是个人所有，而为公共所拥有，或者注入资金只是用于内部组织建设，则该社团组织通常不需要交税。但是，一般说来，社团组织都要发展，需要不断扩大影响，因而必须不断地增加资金投入，并通过成立相应的贸易分支机构来参与经营活动以谋取利润，这就涉及到税收问题了。为鼓励和支持非政府科技组织的发展，澳大利亚政府制定了一系列税收优惠政策。例如，非政府科技组织的营利性收入用于组织自身发展所支出的部分，将免收税或少收税；允许非政府科技组织将下属企业的股份卖给会员，以减少企业上缴税金；企业资助非政府科技组织的经费可抵扣企业上缴的税收，以鼓励和支持企业投资科技社团组织。 （三）法律保障和人力资源管理

为加强对非政府组织和民间非营利组织的管理，有效地保护和促进其开展工作，澳大利亚政府出台了一系列有关法律，如《社团法》、《企业法》、《职业

健康与安全法》、《员工雇佣法》、《反歧视法》、《隐私法》、《信息自由法》、《公积金法》等。《协会法》规定了非政府组织（非营利组织）从成立、登记注册到运行等各个环节应遵循的各项条款；《企业法》规定了非政府组织用于公益事业予以免税的有关政策。为规避企业因管理者因决策失误所带来的损失，澳大利亚政府还出台了相应的保险措施，企业可通过购买责任保险来规避其总经理由于做出错误决定所带来的损失。这样，企业负责人只要尽职尽责了且所作所为是合法的，即使工作中出了差错并造成了损失，都有保险公司负责赔偿，从而使其放开手脚开展工作，没有后顾之忧。这种保险由企业出资购买，通常是强制性的，它包括个人免责和职业免责。法律的健全和诚信的公共道德观使澳大利亚非政府组织呈现出管理规范、发展健康、合法运营、乐于公益事业的良好发展状态。 法律赋予了非政府组织规范化管理的法定程序，同时也规定了非政府组织违反法律的惩处措施。如，用人在“招聘启事”上如使用语言不当，出现了性别歧视或种族歧视等方面的文字，受聘者可根据《雇佣法》和《反歧视法》控告用人单位；用人单位如发生连续非正常疾病死亡，受聘者可根据《职业健康安全法》起诉用人单位，质疑其工作岗位可能对健康带来的危害。政府对用人单位违反《雇佣法》、《反歧视法》、《职业健康安全法》等行为，均设有相应的裁决机构。如，产业法庭和反歧视法庭就是解决劳资双方争议的专门机构。 澳大利亚非政府组织的人力资源管理也很有特点，社团和企业在聘用人员方面的程序很健全，公开透明，有法可依，且非常人性化，以充分保障聘用人员的权利，最大限度发挥员工的工作潜力和创造性。新聘人员的职位等级不是由用人方面单方说了算，受聘人员也可请社会上相应机构予以评估，以此确定用人单位予以的职位等级和薪水标准是否合适。新聘人员转正后，用人单位必须为其安排相应的专业培训，以提高其专业技能。《企业合约》和《个人合约》规范了用人单位对人员的雇佣，聘用人员可据此与用人单位协商确定自己的工资报酬，使自身的权益得到保障。政府出台的一系列法律法规都体现了对个人和弱势群体利益的保障，如，《员工雇佣法》和《反歧视法》明确规定，用人单位不得在用工报酬等方面表现出种族歧视、性别歧视和对残疾人的岐视。非政府组织为了留住优秀人才，可以把单位（企业）的部分股份派给他们——但个人持股不能超过总股份的5%，以避免少数人对单位（企业）的操纵。这种个人持股的办法可以使优秀人才把个人利益与单位利益结合起来，实现了双赢。澳大利亚政府还通过采取工资换福利的来稳定员工队伍、保障退休人员的利益、合法规避企业缴税。如，员工交纳个人退休基金，政府和用人单位必须配置等额的资金注入其退休基金中；用人单位可通过为优秀员工配置专用车辆的办法，来提高员工的待遇。这种机制对个人和用人单位都有好处，个人的福利可摊入用人单位的成本，由此降低用人单位的利润，继而合法减少上缴税款。

二、对澳大利亚非政府组织管理、运行特点的认识 （一）参与市场竞争使非政府组织充满活力

澳大利亚实行的是市场经济体制，非政府组织同样需要遵守市场经济的法则，参与市场激烈的竞争，在竞争中不断激发自身的活力。澳大利亚非政府组织实行登记制，准入门槛非常低，同类组织可重复注册成立，因而同类组织之间的竞争十分激烈，彼此之间相互争夺会员，相互争夺政府及社会的资源，继而优胜劣汰。因此，在市场经济条件下，能够生存下来的非政府组织，必定具有专业性、权威性、影响力和感召力，其取得的成果最终也要放到市场去检验，或是被市场