西方国家“政府再造”理论及其对我国的启示—学年论文

目 录

绪 论 .................................................................... 1 一、“政府再造”理论起源及其要义 ......................................... 1

（一）“政府再造”理论源于企业再造理论 ................................ 1 （二）关于“政府再造”理论的基本观点 .................................. 2 二、美国的“政府再造”运动 ............................................... 3

（一）美国“政府再造”运动的背景 ...................................... 3 （二）美国“政府再造”运动的成果 ...................................... 5 （三）美国“政府再造”运动的不足 ...................................... 6 三、“政府再造”理论对我国的启示 ......................................... 6

（一）从效率行政典范到民主行政典范 .................................... 7 （二）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理 .......................... 7 （三）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制 ........................ 7 （四）从权利集中到适度的地方分权 ...................................... 7 （五）从人治到法治 .................................................... 8 结 论 .................................................................... 8 注 释 .................................................................... 9 参考文献 ............................................................... 10

江汉大学文理学院2006级行政管理学年论文

西方国家“政府再造”理论及其对我国的启示

━━━以美国为例

绪 论

20世纪70～80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。新技术、新发明层出不穷，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势日益增强，对全世界产生了前所未有的影响。在新的社会环境下，传统的科层制显得僵化和迟钝，导致行政高成本、低效率，明显背离时代的要求。在社会发生变化的同时，西方各国普遍面临一些带有共同性的问题，包括政府开支过大、经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下和官僚主义严重等。公众对政府管理的失灵和政府治理能力减弱的不满情绪日趋强烈。与此同时，现代私营企业管理的有效性和成功经验同政府管理的落后和失败形成了鲜明的对比，企业的先进管理提高了公众对高水准服务的期待。政府面临的困境、危机和压力迫使各国采取有力措施，改革科层制模式的公共行政，探索建立公共事务管理的新模式，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要，提升国家竞争力和行政效能，满足公众的期望。

西方各国相继掀起了轰轰烈烈的政府再造(Reengineering Government)运动。1979年英国撒切尔夫人就任首相之后，陆续推动和采用了“续阶计划”(The Next Steps)、“公民宪章”(Citizen Charter)和“服务品质竞赛”(Service Quality Competition)等措施；1980年里根以“政府才是问题所在”的竞选口号入主白宫，随即展开了一系列的调整政府业务与功能和削减预算赤字的方案；克林顿总统上任后，由副总统戈尔主持并推动“国家绩效评估运动”(National Performan Review，NPR)，倡议重新“打造一个能提高效能、节约成本”(Creating a Government that Works Better and Cost Less)的政府。此外，加拿大、德国、新西兰等国也纷纷加入到政府改革的浪潮之中。[1]西方国家进行的这场规模宏大的行政改革是一场革命性的变革，被理论界称之为“政府再造”。

一、“政府再造”理论起源及其要义

（一）“政府再造”理论源于企业再造理论

“政府再造”理论源于企业再造理论，而企业再造理论则形成于1993年迈克·哈默和詹姆斯·钱皮合著的《再造公司：企业革命宣言》一书。他们认为再造是“为了在

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衡量绩效的关键上取得显著改善，从根本上重新思考、彻底改善业务流程，绩效的衡量应包括产品、服务质量、顾客满意度、成本以及工作效率”。“再造”不同于一般意义上的“改革”、“重组”或“精简”，因为它涉及的层次更深，即改变整个体制的DNA。公共部门DNA最基本的要素就是体制目标、激励机制、责任机制和权力结构以及组织文化，各国政府无一例外，它们都是在复杂的政府体制背后潜伏着的使公共组织制度按其所需方式进行运作的一些根本的杠杆作用，这些杠杆作用早就存在并影响着政府体制的思维与行为模式。

一般认为，“政府再造”就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。“政府再造”就是要抓住这些因素，修改政府体制的遗传密码，达到重塑政府角色和职能以适应变化了的新环境之目的。西方政府再造的核心理念是企业型政府。企业型政府具有传统政府所不同的特征和策略，它的基本特征主要表现为以下几个方面：

（1）重视成本效益关系 企业型政府改变过去只关心投入而不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获得最大的效益。 （2）强调顾客导向 政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。

（3）强调市场机制重视选择和竞争 主张通过市场机制的发挥，提供公共服务，使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。

（4）授予权能 企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划，由于创新的政策与管理，必须使公共管理者充分了解其工作目标，这意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误。

（5）创新与改革 创新乃是企业型政府的主要特征，企业型政府要求解除规则枷锁，打破传统结构惯性，活化官员思维，它主张公共企业家(即指政府部门内部，有效促使资源最大化，而又达到效率和效能的公共管理者)运用各种创新策略达到管理目标。[2]

（二）关于“政府再造”理论的基本观点

关于“政府再造”理论最典型的代表是奥斯本等学者。美国政府再造大师奥斯本等人认为，所谓政府再造，就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励和责任机制、

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权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。这种再造，也就是用企业家精神改革公营部门，用企业化体制来取代官僚体制，创建企业化政府，使政府具备创新能力和应付各种挑战的能力，适应当前和未来环境的变化，提高政府的绩效。当然，创建企业化政府，并非要将政府变为企业，并非意味着政府以谋求利润为取向，而是要求政府抛弃传统的思维模式，将全新的企业经营管理理念注入政府部门，以创新、竞争、高效和顾客导向的方式使用资源和提供服务。企业化政府代表着一种不可逆转的组织范式的转变。正如美国管理学大师彼得·德鲁克(Peter F. Drucker)所言：“在现存的公共事业机构内建立企业化的管理机构可能会是这一代人的最重要的政治任务。”[4]

奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出了企业化政府运作的十条原则，成为政府改革的重要理论根据。这十条原则是：

（1）企业化政府应该把政策制定(掌舵)与政策执行和服务提供(划桨)分开，政府的 职能主要是掌舵；

（2）政府将部分控制权和职能转移至社区，鼓励民众关心和参与公共事务； （3）把竞争机制注入到提供服务中去，改变政府对公共服务的垄断； （4）政府要在内部放松管制，并从根本上简化行政制度； （5）按结果而不是按投入进行拨款，引导政府对其施政结果负责； （6）满足顾客而不是满足官僚制度的需要，经常关注顾客的利益和要求； （7）政府应发挥企业经营的精神，进行有效的投资； （8）政府管理要有战略眼光和预见性，防患于未然；

（9）通过组织等级扁平化和使用团队等方式下放权力给基层和员工； （10）通过市场的力量进行变革，公共服务的市场要对社会开放。

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二、美国的“政府再造”运动

（一）美国“政府再造”运动的背景

政府再造的原因在于传统的行政体系无法应对新的环境挑战，政府效率低下，服务意识淡薄，民众对政府的信心大幅下滑。美国普优研究中心于1998年2月所进行的大规模民意调查显示，有64%的受访者认为“政府无效率而且浪费”，只有34%的受访者表示认可政府的信任度。此外，1993年的民意调查显示，只有20%的受访者相信“政府执行的业务多半符合民众期望”；相同的问题在1963年的调查中却有76%的受访者持肯定态度。美国民众认为，每一元的税款中，联邦政府就浪费了4.8角，而州政府与地方政

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