我国农村土地制度改革文献综述

我国农村土地制度改革文献综述

内容摘要：中国的农村改革，其核心内容是土地制度改革。我国现阶段的土地制度，在推动我国经济发展的过程中，起到了重要的作用。但是随着经济的发展，其弊端也日益显现。这透视出在我国再次进行土地制度改革和创新的紧迫性。农村的土地制度改革问题关系到农村社会的稳定，关系到农业现代化的实现和社会主义新农村的建设。因此，研究农村土地制度的变革问题，既具有理论意义又具有现实意义。

关键词：土地制度 农村 改革

土地制度是农村的基础制度。它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。改革开放以来，我国在明确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展，市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用，国家对耕地的保护政策和措施不断强化，政府对土地利用的调控能力不断提高，土地的法律框架也逐步完善。从贯彻落实科学发展观以及统筹城乡发展上看，我国的农村土地制度还需要进一步改革和完善。近几年来,理论界对中国农村土地制度问题进行了大量的研究,本文将从以下四个方面做主要的观点综述：

一、关于土地制度国内外相关理论综述 （一）土地制度概述

西方新制度经济学应是我们进行土地制度创新研究的主要的理论依据，至于什么是土地制度，不同的学者有不同的看法，并且国内外理论界存在着明显的分歧。概言之，大致有以下五种代表观点：

1、土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土地而产生的人地关系以及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会制定的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策[1]。

2、土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规范与制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系[2]

3、土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其他要素构成的社会经济制度[3]

4、土地制度有广义与狭义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，狭义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度[4]。

5、土地制度包括两个基本制度，一是土地的所有制度，二是地权制度即土地产权制度

[5]

。

上述五种观点反映出研究者不同的思维视角，严格地讲，前四种属于广义的土地制度，

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后一种是狭义的土地制度。按照发展的观点来讲，土地制度作为社会经济关系的总和，其形成与发展的根本动力来自于社会生产力的进步与人地关系的演进，因此从本质上讲，农村土地制度是一个动态的概念，其内涵并非一成不变。

总结以上种种观点，结合我国的具体国情，我们可以把农村土地制度的内容概括为以下几大要素：一是农村土地产权制度，二是农村土地经营制度，三是农村土地流转与配置制度，四是农村土地收益制度等。

（二）制度变迁的理论

关于制度变迁的理论，学者的观点各不相同。有的学者认为，制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，作为一种“公共物品”制度同其他物品一样，其替代，转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。在这个过程中，实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本。[6]一些学者认为：制度变迁还可以理解为一种更有效益的制度的生产过程，在这个过程中，实际制度供给的约束条件是制度的边际转换成本。同时，由于经济活动既包括人和物之间的替代和转换活动，又包括人与人之间的交易活动。在这个意义上讲，制度变迁还可以被理解为制度的交易过程[7]。

经济学界对于制度变迁的分类方法，其中比较著名的是林毅夫提出的诱致性制度变迁和强制性制度变迁[8]。强制性制度变迁是指由一群(个)人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁，它具有盈利性、自发性和渐进性，而强制性制度变迁是指政府命令和法律引入和实行的制度变迁，其有效性受到许多因素的制约[9]。

二、农村土地制度改革的几种论调

对于我国农村土地制度的改革方向，学术界存在着很多争议，但归纳起来这些争议基本上代表了以下四种观点：

（一）主张土地私有

国外一些学者主张实行土地私有制，把土地上的所有权利都给农民，延长承包期，以使农民有提高土地质量的动力和积极性。允许农地权利转让，这样才能使需要土地的人能得到土地，不需要的人能将土地让渡出去。我国农村土地的农民私有制建议早在1985年就己出现，1987一1988年间，主张土地私有化的呼声日益高涨，但1989年之后，由于政治原因，人们对此问题采取回避态度，1990年之后，有的学者主张产权与私有化是两码事，关键是在于如何对待的问题。

持这种观点的学者有：张振斌、陈东琪、李慧勇、李永民、杨小凯等，他们所构想的土地私有化模式的主要内容包括[10]

。

1、承认农户占有土地，主张集体放弃徒有虚名的所有权，对于土地的使用权、收益权、处置权，则根据国家立法进行管理。

2、土地经营实行“两田制”：划一部分耕地归农户直接经营，作为维持温饱的口粮田;另一部分土地在归农民所有的基础上不分到户，争取大地块招标出租的办法，形成适度经营

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规模，成为国家所需农副产品的基本来源—商品田。

3、建立土地信用制度，农民作为土地所有者持有商品田的地产股票可分红、流动和继承，持股者具有经营决策权和分享收益权。国家建立土地信用制度，管理口粮田的流动和商品田股票的流动。

（二）土地国有化论

这种模式的具体方案是：明确土地所有权归国家，把作为经营权的承包制改变为租赁制，通过公开招标来实行除口粮田以外的土地与生产者相结合，国家取得稳定的地租收入，承租者在一定期限内(一般10~20年)，获得租赁契约中规定的土地实际使用权。持这种观点的人认为，实施这一方案，不但可以坚持国家对土地的所有权，而且可以加速实现土地商品化和规模经营，加速农村剩余劳动力转移，使国家和农民之间建立一种新型的租赁契约关系，产生鲜明的经营者和所有者之间的等价交换关系，并可保证国家对农业的调节。

在土地国有化模型下，学术界曾提出“国有个人占有”方式[11]，“国有私用”方式[12]，“国有私营”方式[13]，等多种理论框架。但由于要回答诸如是否可能导致土地实质上被农民占为己有等十分棘手的问题。到目前为止，国有化设计还没有形成成熟的改革方案。

（三）坚持农村土地集体所有

持这种观点的学者认为应坚持农地集体所有制，规范产权主体。中国特色的社会主义在经济上的基本特征是：公有制为主体，国有制为主导，多种所有制经济共同发展。这种模式的核心思想是：保持现阶段土地集体所有制不变，进行土地使用权的创新，即进一步完善家庭承包责任制。不同学者的观点归纳如下：

1、农民承包、单嗣继承制下的家庭农场制——即在现行农地制度基础上，重新确认本社区资格，打破现行土地零碎化格局，使土地尽量连片，同时实施土地使用权单嗣继承制，采用家庭农场形式经营土地[14]。

2、土地集体所有权存在的主要问题是所有权代表和执行主体的界定及地位不明确。因此改革的重点是把法律规定的农村集体上地所有权进行具体划分，即分为乡镇集体所有和村(组)集体所有两个层次，分别交给乡镇政府和村民委员会(或村民小组)行使所有权[15]。

3、从土地制度变迁历史及对新一轮土地承包实践与法律的偏差，对土地制度作了深入分析，认为完善我国土地承包制的基本方向是推进土地承包物权化进程[16]

、[17]

。

4、通过对我国农村改革前后各20年来，第一产业国内生产总值和粮食产量的有关效率与速度指标进行差异显著性检验，证实了它的绩效并不是一次性的，而是长期的。因此学者建议发展以契约市场为纽带，以自愿为原则，以家庭承包经营责任制为基础的农民互助合作

[18]

。

5、通过对我国农地制度变迁的效率与公平进行分析认为目前的家庭承包经营制初级阶

段，是比较适合现时宜的产权制度安排、承包经营使用者分别所有、占有、使用。建议设立双重性的所有权主体，即终极所有者国家和具体执行者村集体；推动双重两权分离。即所有权与承包权，承包权与经营使用权分离。与此同时，还应培养承包使用权交易市场;建立双

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重社会保障制度[19]。

（四）主张推行农地股份合作制。

有的学者通过分析家庭联产承包责任制，在肯定其积极作用的基础上强调了我国现有土地制度的局限性，认为“适度的土地规模经营是中国农业发展的关键，我国农村土地制度改革的方向应该逐步推行农地股份合作制”[20]。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊指出“农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等”，因为“实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二三产业转移”[21]安徽省委党校乔爱书先生主张将现有农村耕地以股份的形式按份均分给属地农民，农民可以平等的享受到土地使用的永久股权。“农民的农地权益以股权的形式可

[22]

以合法地继承、转让、抵押、赠送，最大限度地使农民土地的使用权和收益权得到统一”。

三、对于农地流转机制和农地征用制度的综述 （一）对于建立科学的农地流转机制问题：

学者们的观点各不相同，但可概括归纳为以下几点：

1、农村土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，为了保障农村土地流转效率目标的真正实现，必须高度关注与科学界定农民的土地权益，使农户真正享有占有、使用、收益与处分四权统一的承包经营权[23]。

2、推行农村土地资本化、发育多样化的土地流转制度，是解决农村土地资源配置过程中公平与效率双重矛盾难题的关键环节，也是农村土地制度创新的重要内涵[24]。

3、实现农地使用权规范有序流转，首先要在稳定农户土地产权的基础上，尽快形成农地使用权流转的市场化机制与服务社会化，以此来切实解决目前农地流转的封闭性、行政性与不稳定性，从而为农村土地制度的全面创新提供必要条件[25]。

4、按效益原则配置农村土地资源是农村土地制度建设的主要目标，农村土地流转的本质在于农村土地产权主体的变更与换位，农村土地流转的目标追求则是实现适度规模经营与优化土地资源配置效率，农村土地流转的原则在于市场机制与政府调控的有机统一，农村土地流转规范化的实现方式主要是土地转让、土地租赁、土地抵押、土地入股与土地买卖等[26]。

（二）对于农地征用制度改革的综述：

有的学者认为土地征用制度的改革明显滞后于社会主义现代化建设，存在法律界定不明确，征地范围较宽泛；农地产权不清晰，农民参与较困难；监督机制不健全，征地行为较随意；征地补偿不合理，农民利益无保障；安置措施不完善，各种矛盾较突出等弊端[27]。还有的认为现在农地征用制度存在的一个根本性的问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权，为了城市的公共利益就可以侵犯农民的土地财产权利[28]。

对于如何改革现行农地征用制度，有学者认为中国人多地少，因此要实行世界上最严格的耕地保护制度。根据这个原则确定征地制度的改革有两个方面：一是保证农民的权益；二是控制征地的规模。要做到这些，必须实行严格的土地利用总体规划，实行严格的土地用途

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