土地置换

土地置换与土地估价的相关问题

土地估价方面较多是关于加强土地估价管理的研究。但现有研究存在一定局限性，首先对置换冲突注意不够，对冲突环境下的土地价格形成机制和冲突导致的估价困境缺乏研究；其次忽视了土地估价在土地置换中的关键地位，对土地置换中的估价实务尚无文献涉猎；第三在对策研究中忽视技术与社会组织的综合作用。

一、土地置换的分析

(一)土地置换的目标与效率由于置换目的不同，且用于置换的两宗土地的性质、用途、权利状况和实体状况可能有差异，土地置换表现出多种形式，工作流程相应也有所区别。

土地置换事关利益分配，置换双方往往围绕评估流程和评估基本事项的确认问题争论不休，久拖不决。因利益冲突无法调解而发生诉讼，或协商无望丽中止置换的现象屡见不鲜。可以用损害曲线来表示利益冲突对置换效率的影响。

土地置换实质是对土地资源重新进行功能定位和优化配置，促进城市和农村的协调与可持续发展。如果土地置换不能为置换双方带来经济和社会福利的提升，不能尽量减小外部性的负面影响，则置换是没有意义的。置换效率的高低取决于为实现这种优化，对置换过程成本、进度与质量的管理状况。

(二)置换方式置换方式常用的是“等量置换”，如在相同用途的建设用地间的置换。如属于同一区域或同一等级，则一般选择面积相近的土地作为可置换地；如考虑规划利用强度的不同；则选择建设规模(如可建面积)相近的土地进行置换。如处于不同区域或等级土地间的置换或用途性质不同的土地间进行置换，也可以在“价值相当”的情况下选择面积接近的土地。另一种方式是出于节约集约用地的目的，将不宜利用的待置换地置换到集约利用度高、投资强度大的区域，这一般会根据置换对象的实际情况核减土地面积。

二、土地置换对土地估价的影响

(一)估价时点估价时点一般应根据估价目的确定，按照公平公开的原则，在土地置换时两宗地应采用相同的评估基准日。但现实中两宗用于置换的地块往往没有在同一时点交割，即待置换地收回的时点与可置换土地出让的时点不同。这种情况经常发生，如出于公共设施统一规划实施或仅仅是建设大型市政工程的需要，待置换土地往往集中在公共工程建设初期内被集中收回，以保障公共建设的顺利进行。而可置换土地一般不会马上就储备并整理好，尤其是待置换方往往要求在同一区域或同一等级进行置换时，可供选择的土地更加有限，完成置换准备工作需要大量时间。

如果估价时仍采用相同的时点，就会出现下述问题。假设市场处于景气周期(在经济景气周期内，由于乙方被提前收回土地使用权或所有权，为了持续经营的需要，更倾向于进行土地置换)，地价上涨幅度为100％。设待置换地收回的时点为L可置换土地出让的时点为T+s。

(二)估价原则《城镇土地估价规程》中的估价原则包括：最有效利用原则、替代原则、预期收益原则等。但土地置换特殊性使得下述估价原则很容易被忽视：

(1)对等原则：土地置换具有“物物交换”的双向性，置换双方具有身份上的双重性，既是买方也是卖方。置换双方作为土地交易的双方当事人理应具有法律和事实上的平等地位。在置换评估时，也应站在平等的立场上，协商确定评估流程和各评估基本事项。对等原则的另一个表现，是在可置换土地这一标的物的确定上应基于“等价值置换”原则。

(2)合理原则：一般来说，协议出让的价格评估也应采用公开市场价值标准。任意两宗地的市场价值都不可能完全相同，需要土地估价机构依据两宗地的公开市场价值标准做出合理的价格评估，从而置换双方可依据两宗地的价格差进行交割。另一方面，以置换为估价目的进行评估时，评估结果是否合理的一

个重要检验标志就是置换双方对土地价格的认可程度，这是估价方以客户为本，遵守委托合约的基本要求。 (3)互利原则：土地置换调整土地利用结构，优化用地配置，提高城市土地利用综合效率，促进公共福利的增加。然而有时也会带来待置换方原有经营活动的中断，造成收益下降、企业停产、职工待业等负面影响。在置换地评估中，是否将外部利益货币化，在估价时予以充分考虑，甚至给于必要的平衡，这是值得探讨的。

(三)估价方法利益冲突的双方，对采用何种评估方法是相当敏感的。但根据现有国标，首先是估价目的类型中缺乏“土地置换”这一项，在价格类型中也没有相关规定，这使得用于置换目的的土地估价缺乏技术依据；其次对利益冲突情况下估价方法的技术指引也没有，因而在估价师的主观倾向、评判依据以及估价方法的选择上随意性增大，相应其结果的科学与公正性遭到质疑也是难免的了。土地估价一般可采用市场比较法、假设开发法、成本逼近法、基准地价系数修正法等。

(1)市场比较法的应用范围。首先，如果置换被简化为是一种自愿买方和自愿卖方在各自理性行事且未受强迫的情况下的正常交易，那么最终结果必将是“等价值置换”，而这个价值就是“公开市场价值”，但公开市场价值并不是一个可以通过技术手段就能无限接近的标定价格，它是动态的、虚拟的、市场化的。实际上，对置换地采用市场比较法确定土地价格，符合要求的可比实例并不多，可比实例相对数量少，将使估价判断缺乏依据。在不成熟、不完备的市场中去寻求“公开市场价值”其差距可能更大，是市场比较法的一个天然缺陷，在土地市场不发达的县级区域内评估时应注意这一点。其次对基本符合要求的比较实例，在交易情况修正上存在不确定性。对价格类型不同的案例进行比较本身不符合比较案例的质量要求。如果不得已必须选择非置换地案例进行比较，那么基于“理性人”的假设，类似借方对抵押价格评估，置换双方都希望自己手中的土地更值钱，待置换地和可置换地都可能被高估。

(2)成本逼近法的应用范围。在资产评估工作中应用成本法是很一般的做法，利用客观的取得费用进行核算，并计算置换的补偿价差，有利于充分利用现有的技术资料和信息，在应用效果上可能优于其他方法，并更容易为置换双方接受。如果土地市场中长期波动不大，取得土地的历史成本基本符合客观事实，那么以历史成本计价也体现了现实的依据性，对置换双方也具有相当的说服力。

(四)估价环节土地置换是一种“等价交换”，不同的土地需要土地评估来显化其市场价值并为交割提供依据。土地估价活动理应在客观、公正地考虑置换双方经济和社会效益变动的情况下，将利益博弈方的合作与双赢作为成果考核的目标。土地置换的有偿性决定了置换过程中存在利益博弈，置换双方对利益的识别与分配是置换的首要问题。因此包括估价委托方式、土地评估及补偿核算等在内的估价环节是土地置换的最关键环节，也是冲突表现最集中、管理相对复杂的部分。

土地置换对土地估价的环节和基本事项产生了影响。(1)土地置换往往与政府修改经济发展规划、土地利用规划或城建规划有关。它具有政府主导性，尤其在政府提前收回已出让土地时，在原土地收回程序、可置换地确认选择上以行政审批为主，待置换方属于被动接受置换，几乎不可能退出置换进程或者退出成本非常大。由于置换主体的权力状态不一致，待置换方往往处于利益博弈中相对弱势地位；(2)由于置换带有定向安置的成分，存在排他性，从这种角度看，土地置换是一种土地的协议转让，有时甚至是一种行政安排，这种非市场性和建设用地通过招拍挂等形式转让存在本质区别；(3)土地置换一般通过置换双方的协商进行，关于土地的收购和出让行为并不完全利用市场手段决定。如土地价格一般通过土地评估确定，而不是通过土地市场以“无形的手”决定，土地评估及评估结果也就成为了利益冲突的焦点和导火线，事实上，只有在置换双方对评估价格均满意的前提下，才能顺利进行置换。

(五)估价对象关于地价定义，拟置换地和可置换地因现实状况的不同，可能存在迥异的地价定义，这在估价报告中应予以完全的披露和说明。这种因价格定义上的不同而导致的结果差异非常容易被忽视。

由于土地置换受可供置换土地的现实局限性，具有“定向置换”的特点，从这个角度看，待置换地的价值类型接近于在用价值，即土地按其正在使用方式和程度及其对所属方的贡献的价值估计数额；而可置换地可用于置换，也可能以挂牌出让等其他形式进入市场流通，因而属于市场价值或投资价值类型，即

可置换地的价值具有某种自由市场性，受权利约束的程度比待置换地相对要小。关于这一点，置换双方往往并没有注意。在置换契约中，根据合理、对等和互利原则，应对此予以充分的披露。

三、土地置换冲突的解决方法

(一)建立健全制度体系在我国实行的土地管理制度背景下，土地置换的各个环节都应遵循“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”的原则。合法性要求置换工作应法制化、程序化和透明化，对置换涉及的各项行政审批和监管也必须依法进行。为此在加强制度建设方面提出如下建议：(1)发展土地价格形成机制。应尽快开展对《不动产估价冲突调解办法》的研究，并适时予以颁布实施。办法中应明确冲突的类型、强弱，界定调解的范围、主体和程序，并通过完善价格听证、价格审计和仲裁办法来指导和确认评估价格。(2)对土地估价规程的修订。估价目的中应明确引入以土地置换为目的的估价行为，以示对这种特殊土地流转形式的区别。相应也可界定一种新的价格类型，即“置换价格”类，从而区别于一般的买卖价格、抵押价格等。估价行业内应颁布统一的不动产评估准则和应用指南，对土地置换适用的估价原则进行规定。 (二)加强估价师的自身建设 (1)估价师执业道德标准的建立与维护。尽管职业道德标准在不同国家、不同地区存在差异，甚至不同估价师也对道德标准有不同解读，但职业道德是高于一般法律法规和估价规程等技术要求的一种行为准则。它是一种潜在的、发自内心的、高于物质利益的上层建筑。土地估价从业人员应严格恪守职业道德和操守。如果超出自身的管理能力，应谢绝当事一方的委托，并有义务对涉及公共利益的部分进行披露。(2)估价师执业范围的升级。实际上，协调利益冲突当事人各方的利益和所谓的“避免利益冲突”的通用行为准则之间并没有本质的矛盾。建议在现有基础上进一步扩大土地估价师的执业范围，使估价师不再是一个单纯的土地估值者，而成为一个可以为客户提供全方位服务的咨询顾问。

(三)充分发挥非政府组织的作用湖北省武汉市房产局曾规定，如果对估价机构估出的价格有意见，由该市房地产估价师协会来仲裁。这应该是一种有益的尝试。为保证置换过程中当事人的合法权力，尤其是非政府一方的合法利益，促进估价过程的公平参与，建议在进一步完善仲裁流程和办法的基础上，充分发挥行业协会这类NC,O的作用。与之相对应，建议加强行业协会在人员、资金上的管理，树立法律地位、促进公共关系，确保其相对于当事人的独立性。行业协会应考虑在统一的不动产评估准则下发布应用指南，树立和完善估价规则和行为指引，加强对会员和公众的培训和宣传力度。同时要注意，协会与成员间并不是“上下级”关系，对评估结果的仲裁权是不可被滥用的。