从政府的角度反思煤炭资源整合中存在的突出问题 - 以山西省煤炭资源整合为例

从政府的角度反思煤炭资源整合中存在的突出问题 ______以山西煤炭资源整合为例

刘南斗，张菁菁

（中国矿业大学（北京），文法学院）

【摘要】2006年3月山西省政府第187号令公布了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，煤炭资

源整合和有偿使用开始在山西省全面实行。由此在全国多个省份掀起了一场到今天还在持续的煤炭资源整合“风暴”。在这一场煤炭资源整合“风暴”中，政府发挥着主导作用。本文将以山西煤炭资源整合为例，站在政府的视角，运用兼并重组分析模型，从效能、外部合法性、内部合法性等三个大的方面反思煤炭资源整合中存在的突出问题，并在此基础上提出一些有针对性的建议。希望本文能够为煤炭资源整合工作的进一步开展及其它资源的整合提供一些有益的借鉴。

【关键词】煤炭资源整合 问题 建议 政府

一．煤炭资源整合概述

煤炭资源整合是指以现有合法煤矿为基础，对两座以上的井田合并和对已关闭煤矿的资源、储量及其它零星边角的空白资源、储量合并，实现统一规划，提升矿井生产、安全、技术保障等综合能力，并对布局不合理和经整改仍不具备安全生产条件的煤矿实施关闭。?

煤炭作为一种重要的矿产资源，是我国国民经济的基础性能源之一。但是多年来我国煤炭领域存在着“多、小、散、乱”的开发格局和“浪费资源、污染环境、草菅人命、腐蚀干部”等问题。因此，煤炭资源整合是势在必行。煤炭资源的整合对于提高煤炭产业集中度、优化产业布局、促进安全生产、保护矿区生态环境等具有十分重要的意义。

政府在这次煤炭资源整合中起着主导作用，其作用主要体现在四个方面：一是制定政策从而为整合工作提供规范性依据和进行指导；二是编制和审批规划，使整合工作分阶段、按计划实施；三是按照国家政策和已经批复的规划指导兼并重组双方寻找合作对象并协调解决疑难问题；四是提供证照办理等服务，加快整

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参见： 《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》 （晋政发187） ，2006年3月。

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合工作进程。可以说，政府是这次煤炭资源整合的主导者和推动者。但是在政府的推动下这次煤炭资源整合仍然存在着一些突出的问题。下面本文将运用中国人民大学宋华教授提出的兼并重组分析模型（模型如图表1所示；该模型的分析主体原本为企业，但是本文将其进行了一定的创新，将分析主体创造性地改为政府）从政府的角度着重分析煤炭资源整合中存在的一些突出问题。

效能： 1.客户价值 2.经济利益

3.资源和能力升级

外部合法性： 1.行业方向 2.政府认证 3.社区认证 内部合法性： 1.功能协调 2.内部利益相关人 3.文化 兼并重组 （图表1，兼并重组分析模型）

二．煤炭资源整合中存在的突出问题 （一）效能 1.客户价值

煤炭资源整合中政策变动频繁，整合规则变化大，导致在现实中出现诸多弊端，在具体实施中过程中出现诸多变数，给预期效果的实现制造了障碍。例如，山西省的煤炭产业政策就在短短几年内频繁变动，整合标准从9万吨到 15 万吨、30万吨又到后来的90万吨，企业耗费了大量的物力和人力一次次地追赶整合标准，造成了资金和资源的浪费，也使很多投资者信心受损，以至于诱发了一些短期行为的出现。

煤炭资源整合使得大量的中小煤矿集中停产，短期内致使煤炭产量大幅度减少，煤价以较大幅度波动式上涨，影响到正常的生产生活。如图表2所示，煤炭资源整合期间由于煤炭资源整合和北京奥运会前后对小煤矿的集中整治，一些山西产的煤炭价格出现波动式上涨的情况，有的煤炭价格在短时间内甚至翻了一番以上。煤价在短期内的大幅上涨必然会给一些居民的生活和相关企业的生产造成很大的不利影响。

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（图表2?，秦皇岛监测到的一些山西产的煤炭价格变动情况）

2.经济利益

一些被兼并煤矿的产权一时难以明晰，政府强力推行整合使得这些煤矿产权人的合法权益难以得到保障。在山西省的中小煤矿中多次转包、非法承包的情况十分突出，很多煤矿在形式上的产权主体和实际经营主体不相符合。这给理清煤矿产权的工作带来了很多的困难。由于一些煤矿的产权一时难以明晰，政府对于煤炭资源整合进度又有明确的要求，这就使得一些兼并主体在没有与被兼并主体充分沟通的条件下就匆忙与之签订协议，某些煤矿真正的产权人的合法权益没有得到有效的保护。

一些被兼并主体对于矿业权转移过程中的定价和补偿标准难以接受。在煤矿的兼并重组中矿业权的定价和补偿问题是核心问题，解决好这个问题是推动煤炭资源整合顺利进行的关键，也是获得广大人民群众理解和舆论支持的关键。市场化的定价与政府设定的补偿标准存在较大差距，使得一些煤矿主认为政府制定的补偿标准太低，“卖煤矿不如卖煤炭”。

3.资源和能力升级

到2009年底，山西省矿井数由 2598处减少到 1053 处，压减比例60%，30 万吨／年以下的矿井全部淘汰，保留矿井全部实现机械化开采。其中，90 万吨／年及以上的综采机械化矿井占到三分之二，平均单井规模提高到100 万吨／年以上。?煤炭资源整合取得阶段性的成果。但同时这也意味着山西数千名煤老板将从煤炭经营前台隐退，成为幕后股东；或者从煤炭产业退出，进入新的投资和产业领域。据专业人士估计，从山西各地煤老板手中挤出的资金大约有上千亿元。数以千亿计的民间资本走向事关社会经济秩序稳定与安全，事关经济生态的变化和产业结构的调整，是政府不容忽视的问题。

（二）外部合法性

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来源于中国社会经济决策质询中心网站的文章《在煤炭行业的整合过程中主要变化》，2012-01-31

参考：山西省副省长陈川平，政府工作报告《山西省煤炭资源整合煤矿兼并重工作情况》 ，2009 年11月2日。

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1.行业方向

煤炭资源整合使得煤炭行业的集中度有了很大的提高，国有大型煤炭企业占据了行业的主导地位，一些人认为煤炭行业出现了“国有化倾向和垄断倾向”。如图表三所示，山西省临汾市在煤炭资源整合后国有煤炭企业的产能占全市总产能的73%，这73%的产能集中在9家大型的国有煤炭企业。另据山西省煤炭工业厅公布的数据显示：到2011年整合后，私营煤矿矿井数量约占总矿井数的30%，比2005年下降将近10个百分点；在产煤总量增加的基础上，国有大型煤炭企业的煤炭产量约占总产量的75%，比2005年增长约15个百分点。一组组数据显示的是煤炭行业产业化、集中化的程度有了很大的提高，国有煤矿无论是在数量上还是在总产量上都占有主导地位。因此有人质疑说，“以政治运动式、‘大跃进’式、速配式、行政式、大包干式、‘拉郎配’甚至‘绑架式’进行的煤炭资源整合可能导致煤炭产业国有化和垄断的出现”

30% %5%0%运销集团乡宁焦煤霍煤集团潞安集团同煤集团晋煤集团西煤集团阳煤集团兰化集团其它 （图表三?，临汾市整合后各主体产能占比）

2.政府认证

煤炭资源整合的依据中各级政府颁布的政策性文件很多，而适用的正式法律很少。国家有关煤炭资源整合的法律法规主要有《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》、《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》[2005年6月国发（2005）18号]等共计约六部。山西省与煤炭资源整合相关的法律法规主要有《山西省煤炭管理条例》、《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》等共约7部。这些适用依据中绝大多数都是一些政策性的文件和通知，很少有正式的法律，更没有一部全国人大及其常委会制定的正式法律。所以不少人认为我国煤炭资源整合主要靠行政力量强制推行，缺少立法依据。 审批手续时间过长，证照办理繁琐。由于整合难度大、建设步骤缓慢等原因，导致审批手续复杂、时间过长。煤炭生产企业设置证件多，办理证件就多，加之证件适用周期短，审批程序复杂，常常是一个证刚办下来另一个证又需要开始办理，影响了企业的正常工作和矿井间整合的进度。

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数据来源：《煤炭资源整合管理及拓展战略研究》，肖亚宁，企业管理出版社

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