逆境中高质量政策制定的一个基本方面。
(5)政策制定基础。高质量政策制定基础的探讨导致了更加深入的问题和更为复杂的情况。它横贯了其他各个方面并与之相关：知识的社会积累、高质量的人类资源、广为接受的世界观、各种可供选择的政策思想的传播、不同公共群体受政策启蒙的程度、对各种形式的合理性与公开性的广泛态度以及文化本身的一些内容等等。这些都属于构成政策制定基础并极大地制约着逆境中政策制定的社会特征和倾向。
(6) 政策制定总体文化。高质量的政策制定取决于整个一组文化特征，甚至取决于文明以及时代精神。为使这个问题尽可能具体，在此，这方面的探讨只局限于政策文化。但是，除了在分裂的社会中，政策文化可截然不同于总体文化，或者根本就不存在“总体”文化。一般来说，政策文化的内容受制于更为广泛的文化、文明以及地方化的时代精神的特征。
(7)自我改造能力。逆境中政策制定的质量赤字以及政策制定要求的不断变化，使得良好的自我改造能力成为逆境中高质量政策制定的一个主要方面。形象地说，政府中枢决策系统需要具备一种靠自身“改变其大脑”的能力，从而改变认知并重新构造其自身。 4.3 政策制定无能
此处使用的“无能”概念是指政策制定系统内在构成要素固有的特征，这些都被认为是许多政策制定工作不当的原因，但又并非等同于工作不当本身。不妨举一个简单但富有启发性的例子：决策者在应付不确定状态时往往会犯许多错误，这就属于工作不当。许多这类错误的根本原因是以特定的偏见倾向形式表现出来的人类对不确定状态思考的无能。换言之，政策制定无能这一概念比行为学所揭示的政策制定缺陷要深一两个层次，但是还没有通过深远的追溯或还原触及最终原因。对于这种无能的最终原因现在了解得非常少. 政策制定缺陷中突出的主要几类无能包括：
(1)由于仅仅依靠以前的认知图式和教条来认识不断变化的现实，因而造成了了解新模式的诊断过程的固有的无能。
(2)集体决策的固有局限，如寻求相互支持以作为一种主要动力。 (3)组织具有的先天性特征，如倾向于渐进主义和满足.
(4)大众行为的顽固特征，如感情主义倾向，易于受象征性操纵的影响。 (5)各种结构与过程之间存在的内部矛盾和紧张关系，如政治家和公务员之间的
矛盾。
(6)处于所有这些和其他无能之下的人类思维与精神情感过程的基本特征。
5 危机决策
定义：危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转。因此，在许多情形中，除非危机决策已经预先被设计到整个政策制定体系里，并实现了有机的整合，否则通常的政策制定可能变得无济于事。
实际情况：危机决策这一要求在许多国家需要我们拓展其通常的涵义，按照这种涵义，危机决策不过就是控制危机并使其转化为原先的状态，由于社会压力和紧张状态的作用，深重的危机可能导致非理性行为，而且处理危机的重要组织还可能犯许多意想不到的错误。这种情况在核对抗的极端形势中尤其会发生，在相对缓和的危机中也有可能出现。譬如对经济危机的处理，现有的有限材料就描绘了一幅黯淡的图景，此外，应当考虑到的还有：很少有国家认真地建立根据具体情况设计的程序和机构来处理危机，除了在安全领域和偶尔为应付反复出现的重大事变以外。应付安全事变的危机处理系统相对较为先进，但其重要的组成部分也很少预先准备。譬如，高层政治家除有个别的例外几乎不参与危机决策的预备工作，尽管现实危机的大部分责任落在他们身上。
问题：有关危机决策的各种研究确已对危机形势下具体决策过程所固有的失误倾向和无能提供了许多尝试性和启发性的重要结论。这些失误倾向与无能包括：形势判断在根本上过分简单化；对采纳的选择方案有一厢情愿的盘算；执着于已作出的决策，使投入不断升级，而对消极的反馈信息不闻不问；以群体的团结代替作为群体目标的任务的实现；冒险倾向的动摇变化；疲劳现象；情绪在高枕无忧和颓废绝望之间存在危险的摆动等等。
措施：危机决策表明，根据对各种无能的研究来设计可操作的改进方案是可能的。这类重要的改进方案包括：积极的冗余和多方主张（即使在危机条件下照样需要）；危机决策机构的试验；开放的应变规划；在危机决策班子中增补决策心理顾问；确保适当的沟通和控制机制；以可以理解的各种形式适时说明复杂的信息等等。但是，当人们致力于实现这些改进时，其他阻止改进的力量便开始粉墨登场了。比如上面所提及的，在重大危机中，高层政治家担任着主导角色。因此，试验危机决策要求高层政治家参与某些试验性实践。但很快，政治家们会拒
绝这么做；没有哪一个明智的政治家自愿将自己摆在受人评价的位置上。尽管如此，危机决策仍是逆境中政策制定的一个方面，在这个方面作有价值的改进是可能实现的。
6．改进政策制定的方法
（1）在政府首脑身边建立政策规划和政策分析机构。该项建议的基本思想是，在主要决策位置旁建立优秀专业人才岛，以提供整体性和创新性分析来辅助高层决策。这方面的努力可根据各种不同条件采取各种各样的形式，诸如政党研究组织、议会委员会的专业参谋机构等等。
（2）建立高级智囊团以便就重大政策问题和政策制定问题作深入研究。除了前面建议的政策规划和政策分析机构，还需要有智囊团（从事政策研究、规划和分析的组织）为政府的中枢决策系统服务，并作为前者必不可少的补充。 （3）建立独立的国情与政策考查机构。 (4)提高高层干部的素质. (5)建立国家政策学院.
(6)在第三世界国家，政策制定应当考虑到军队.它有两个根据： 军队作为一支高度有组织的力量，它对于逆境中的政策制定包括政策执行，可以发挥很大作用。无论如何，在许多第三世界国家，军队在公共生活中实际已担负着很积极的角色. (7)基层活动应当予以鼓励并给予自主发展的余地. 如果没有真正和自主的基层创始活动相辅佐，中央政策制定可能会在根本方面出现失误和失去控制。 (8)提高公民的政策认识.
(9)应当定期进行宪法修正. 应当定期进行宪法修正，以便能够提供机会有组织有计划地重新考虑上述问题，并在经过批准后对宪法作必要的调整。在着手修正宪法时，不论其触发因素可能是什么，都应当重视对改进政策制定方面的考虑。
二 德罗尔的逆境政策制定思想运用于我国的缘由
1．德罗尔的逆境政策思想紧密联系发展中国家，而我国属于发展中国家的一部分，并且德罗尔还谈到了我国的情况。比如，他认为，“中华人民共和国确实存在着大量特殊的政策问题，这些问题包括要协调现代科学技术与古老的传统和语言，通过传统与革命的结合来管理人类近百分之二十的人口并求得发展。这里还没有提及人口数量的可承受点问题。”
2．逆境现象的普遍性。德罗尔认为，逆境泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难。这个定义揭示了逆境具有普遍性特点。无论发达国家还是发展中
国家在制定政策时都会或多或少的面临着逆境现象。正如德罗尔所描述的那样，有些国家，由于旧体制已被打破，而新的体制尚未完全建立起来，因而普遍导致了经济滑坡生产下降政治上的民族主义极端的无政府主义分裂主义等问题空前尖锐。广大经济落后的第三世界国家，一方面不得不面对马太效应造成的同发达国家之间加大的平复差距，另一方面又必须必须解决国内出现的潜在的政治和经济危机。即便是发达国家自身也面临着经济负增长、失业率等问题。而我国属于发展中国家，逆境也是普遍存在的。
3．德罗尔逆境政策制定理论中的危机决策思想正迎合我国最近流行的“危机”意识。德罗尔认为，危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式。我国政府的危机意识起始于2003 年的非典疫情，随着后来汶川大地震，这种危机意识更加强烈。因此，德罗尔的危机决策思想对我国具有巨大的指导意义。
4．部分思想与我国实际情况相符。比如政策制定应付逆境的反应中美化逆境可以从2003 年的非典疫情中看出来，大规模的行政改革从我国几次机构改革特别是大部制改革中体现出来等等。又比如应付逆境的原则：社会改造原则、达到临界质量原则、准备承担风险同时避免万一的原则这些原则从我国改革开放以来的经济体制与政治体制改革过程中可以看出来。
三 我国危机中决策制定系统的状况
德罗尔认为，危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。而对我国来讲，谈论最多的是危机决策，因此，姑且以我国危机决策制定系统状况来代替逆境中政策制定的状况来谈论逆境中我国政府政策制定的问题。
我国近年来面临着许多逆境现象，表现为社会矛盾重生，环境问题严重，突发事件频繁。特别是引以注目的公共危机现象，比如，从2003 年的非典疫情到禽流感,从2008 年南方百年罕见的雪灾以及汶川大地震到2010年发生的7.1及玉树大地震，以及在这期间发生的大大小小的矿难等危机事件，政府在危机制定的政策还存在着一些问题，甚至决策失误。 （一）危机决策者的综合能力不高：
第一，危机决策者缺乏防范、责任意识，主动察觉意识有待加强。危机发生前，有些政府部门认为危机事件是无法预防的，与其投入较多精力不如把精力放在发展经济等容易出政绩的地方；甚至有些官员认为危机的出现是偶然的，对危机发生几率和影响存在麻痹、侥幸心理。危机发生后，不少政府部门仍未意识到
相关推荐：
loading