设施，以及凭借交通系统智能化、车票多样化、公交24小时服务、特定人群免费乘坐（有轨电车和公交车对18岁以下青少年实行免票制）的四大服务特色，2000 年至2005年间，伦敦公交车乘坐人数提高了38%??可见，优先发展公共交通已经成为全世界各国各地解决城市交通拥堵问题、提高城市运转效率、推动城市可持续发展的普遍共识。
1.1.2 国内优先发展城市公共交通的背景
近年来，在城市化和汽车化的大背景下，城市交通的供需矛盾日益尖锐，已经成为我国城市发展中一个不容回避的现实问题和迫切问题。世界各国积极探索和实践优先发展公共交通战略的成功经验，对我国实施 “公交优先”城市交通发展战略起着很大的借鉴作用。2004年，建设部出台《关于优先发展城市公共交通的意见》，明确指出公共交通优先即“人民大众优先”，城市公共交通是社会公益事业，其发展要纳入公共财政体系，统筹安排，重点扶持，加大投入力度，采取有效措施，争取用五年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。2005年，国务院办公厅转发建设部委等部门有关“公交优先”的文件，要求各地区和有关部门进一步提高认识，确立公共交通在城市交通中的优先地位，明确指导思想和目标任务，采取有力措施加快发展。
国家实行优先发展城市公共交通战略的理念正在影响并推动着我国各大城市交通的可持续发展。目前，四川、湖北、江西、青海、江苏、贵州、甘肃、山东、辽宁等省政府已出台了优先发展城市公共交通的实施方案，纷纷提出构建“城市公交优先”体系，解决市民“出行难”问题的具体措施，制定了实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”的目标和政策。北京市人大常委会专门审议市政府办理的优先发展城市公共交通的议案，明确提出给予“四优先”的发展政策——城市公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先和财税扶持优先，确保城市公共交通各项优先政策措施的落实。云南省建设厅把2005 年11 月15日至12月15日定为“全省宣传贯彻国务院办公厅转发建设部等部门意见的通知精神宣传月”，强化舆论的引导和监督作用，广泛动员社会力量的参与，引导市民逐步养成科学、合理和经济的出行习惯。各地的情况表明，优先发展城市公共交通这一符合我国国情的正确战略思想已深入人心，得到了各级政府和广大人民群众的拥护和支持。
1.2 研究的现实意义
城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，优质高效的
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公共交通服务具有快速、准点、低价的三大特点。有关专家指出，在多种城市交通构成中，城市公共交通在占用道路空间、道路环境污染和能源消耗等三个方面，具有其他交通方式无法比拟的优越性。而且，城市公共交通是解决低收入人群出行难的基本保障，体现了社会公平，也是构建和谐社会主义社会的体现。
目前，随着东莞城市建设的快速推进，居住人口、商业设施相对密集的区域交通拥堵在时间与空间上呈现蔓延扩展趋势，拥挤程度不断加剧；而在新建居住或商业区，距中心城区较偏远地带如工业区、城乡结合部，公众出行难问题又难以得到及时解决。因此，研究东莞市公共交通发展的问题和对策，一是东莞有可持续发展的需要，这有利于政府更好地用科学的发展观谋划城市交通的可持续发展，积极探索和实践适应国情、市情、区情的社会主义新郊区建设的各项举措。二是政府职能转变的需要，有利于进一步推动服务型政府、责任型政府和法治型政府的建设，积极探索和完善东莞人民群众日益增长的公共利益需求机制。研究东莞城市优先发展公共交通的问题和对策，更是进一步优化城市结构功能、提升政府管理水平和推动社会主义新郊区建设的需要。
1.3 运用的相关理论
1.3.1 公共物品的需求与供给
公共物品是公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题的过程中提出来的。根据美国经济学家保罗·A·萨缪尔森的观点：在理论上，市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置，但有一类物品的供给和配置市场机制则无能为力，而必须从税收中通过预算支出加以解决。公共物品的供给方式之所以有别于私人物品，是因为在消费方式和排他性上它有别于私人物品。公共物品对任何一种群体生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，每一个人在享用这一物品时都会希望有别人来提供该公共物品而自己免费使用（搭便车），而且，由于公共物品的非排它性，使这种“搭便车”成为了可能。另外，由于公共物品具有非竞争性，这类物品应免费提供，然而，对于微观经济市场来讲，不能收回成本或是无法使自身利益最大化的行为都是不为微观经济活动主体所接受的，从而也就造成了在一般情况下依靠私人力量和市场机制是不足以得到有效（及时和足量）的供给的。
公共物品所具有的社会性需求的性质，决定了其无法通过市场得以完全满足。据此，传统的观点认为提供公共物品是公共部门的天职。但是，随着理论的
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发展、技术的进步和观念的转变，私部门也越来越多地加入到公共物品的供给者行列。私部门投资公共物品可以在社会中树立良好的公众形象，可以提高知名度，而这些都是一种无形资产，可以为其产生更为长远的经济利益。对于公共物品的提供，不论是由公共部门还是私部门，其方式有十种：（1）政府部门直接提供； （2）委托政府其他部门；（3）契约外包；（4）经营特许权；（5）补助；（6）抵用券；（7）市场供给；（8）志愿服务；（9）自我协助；（10）政府贩售特定服务。
1.3.2 公共部门的角色
无论是何种类型的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。公共部门是企业组织产品和服务的最大购买者和消费者。公共经济学家马斯格雷夫从经济的角度解释了公共部门存在和需要的原因。他认为：公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导，反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，然而这不是次要原因，更重要的乃是市场机制事实上无法单独地发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共政策的指导、修正和补充。由张成福编著的《公共管理学》认为：市场失灵的存在，为政府干预经济和社会提供了强有力的说明。典型的市场失灵包括：公共物品的提供；垄断；外部不经济；市场经济的不稳定性；收入不平等等。市场经济下政府的主要职能在于：（1）提供经济发展的基础结构，即提供基本必须的制度（Institution）、规则（Rule）以及框架（Arrangement）；（2）组织各种各样公共物品和服务的供给；（3）共有资源和自然资源的保护；（4）社会冲突的调整与解决，以维持争议、秩序和稳定；（5）保护并维持市场竞争。政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等等；（6）收入和财产分配的调节；（7）宏观经济的稳定。作为一种被公认为依靠市场机制无法满足社会性需求的公共物品，公共交通优先发展离不开公共部门（主要是政府）实施必要的干预。福利经济学家认为，国家为了大众的福利应该积极干预市场失灵的状况，因此倾向于强制性的政策工具如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务，以及混合性的政策工具如提供信息与劝诫、政府补助、征税等。
1.4 研究方法
本文主要运用案例分析、比较分析、社会调查的研究方法。一是以东莞城区
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公共交通发展现状为主要案例，分析当前社会主义现代化建设过程中普遍遇到的公共交通体系发展瓶颈。在此基础上，深入探讨政府和社会各界在推动优先发展公共交通政策落实过程中需要采取哪些措施。二是运用公共物品供给、公共部门存在理论，把研究政府的责任作为重点，深入分析研究政府在推动和实施优先发展城市公共交通战略的进程中应该采取哪些对策。
2、东莞市公共交通发展分析
东莞市公共交通按其交通工具的发展情况，可以分为四个阶段[1]：
1、萌芽阶段：1929—1985年
东莞公共交通萌芽比较早，始于1929年初，主要从事于公路汽车运输。由于战乱以及发展方向问题，并没有形成现代意义上的公共交通。其主要特点是以轮渡为主，以私人经营的汽车为辅。在这一阶段的后期，东莞公路汽车客运运输迅速发展，并呈现后来居上的趋势。
2、起步发展阶段：1986-2002年
为解决市区没有等级公路，市内交通不便的状况，东莞市利用1985年撤县建市，l988年升格为地级市的机遇，积极引入私人资本，开始发展城区内的公交系统以及连接镇区和莞城区的客运。从90年代开始，涌入东莞的外来打工者逐渐增多，天时地利人和得以凸显。打工者多、道路升级、改革开放给东莞公交的发展带来机遇，搭公交就像现在春运赶火车一样，前后门都挤不进时，乘客就踩着其他人的肩膀，从车窗里钻进去，各家运输公司的车辆剧增。尽管市场高速扩张，但公交车之间的竞争开始变得混乱、无序，也就是这个时候，“卖猪仔”、“蛇仔”等贬义新兴词汇开始出现。直到1998年，东莞禁止个体经营公交，线路权全部被收回才结束混乱局面。1997年，东莞市取消以个体挂靠形式经营出租小汽车， 组建14家出租小汽车专业客运公司，投放1400辆出租车，使全市出租汽车行业向规模化、集约化的方向发展。与此同时，东莞的摩托车作为私人交通工具迅速增加。2000年，全市摩托车增至48.27万辆，其中载客营运车辆3.38万辆。2002年，
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