对检察长列席审委会制度的思考

对检察长列席审委会制度的思考 ——以保障的审判权独立行使为视角

作者：张冰 发布时间：2011-05-25 08:55:23

【论文提要】：检察长列席同级法院审判委员会制度是中国特色社会主义司法体制的特色之一，是深化审判监督职能、实现审判监督方式多元化的有效途径，是连接审判权与法律监督权的桥梁，无论是对拓展人民检察院实施法律监督权，还是在促进人民法院公正审判方面都是一项不可替代的制度。它与新中国的人民司法体制相伴而生，有着深厚的历史积淀，对于加强法检两院在刑事诉讼中相互配合、相互制约，及时研究解决司法实践中出现的新情况、新问题，提高办案质量和效率，确保司法的公平公正，具有非常重要的现实意义。尽管检察长列席法院审委会制度已经在法律条文中有明确规定，但由于现有规定模糊、法检两院对其认识不统一等原因，在实施过程中暴露出诸多问题，实际执行效果并不尽如人意。就当前我国法院审委会制度的性质、职能和实际运作情况以及检察机关的审判监督职能而言，有必要应将检察长列席同级人民法院审委会会议作为一项制度固定下来。本文以保障审判权的独立行使为前提和视角，对检察长列席审委会会议制度的法律沿革和主要成效进行了详细介绍，并试图通过对检察长列席审委会制度在实际执行中存在问题及其原因进行分析，进而对检察长列席审委会制度存在争议的几个问题提出建议，对如何进一步完善和规范这一制度进行一些探讨。

全文共7765字。 以下正文：

检察长列席同级法院审判委员会制度是中国特色社会主义司法体制的特色之一，是连接审判权与法律监督权的桥梁。它与新中国的人民司法体制相伴而生，有着深厚的历史积淀，对于加强法检两院在刑事诉讼中相互配合、相互制约，及时研究解决司法实践中出现的新情况、新问题，提高办案质量和效率，确保司法的公平公正，具有非常重要的现实意义。

一、检察长列席审委会会议制度的沿革和确立 建国初期，中央人民政府委员会第十二次会议通过的《人民法院暂行组织条例》第15条第1款和第23条第2款规定，“县级人民法院和省级人民法院设立审判委员会，审判委员会开会时得邀请有关机关的负责人及原来参加有关案件审判的其他工作人员参加。”1954年9月21日实行的《人民法院组织法》第10条规定，“各级人民法院设审判委员会，各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长有权列席。” 1979年修改《人民法院组织法》时，该项制度受到一些质疑，为避免检察院的法律监督过于影响法院独立审判，“有权”列席被修改为“可以”列席，规定“各级人民法院设审判委员会，各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”其后历经1983年、1986年、2006年三次修改，但此条款一直得以沿用。 在各方面的共同努力下，最高检第十一届检察委员会第17次会议讨论通过《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，最高法审判委员会2009年10月12日第1475次会议也通过了此实施意见，这标志着检察长列席审委会这一司法改革任务的完成。

《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》自2010年4月1日起施行。意见共10条，明确了检察长列席

审委会的法律依据、列席人员的范围、列席会议的范围、列席的启动等方面内容。规定人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。检察长不能列席时，可以委托副检察长列席同级人民法院审判委员会会议。同时明确，人民法院审判委员会讨论下列案件或者议题，同级人民检察院检察长可以列席：可能判处被告人无罪的公诉案件；可能判处被告人死刑的案件；人民检察院提出抗诉的案件；与检察工作有关的其他议题。

二、检察长列席审委会制度的意义和存在的问题

1、检察长列席审委会制度的意义主要表现在三个方面： (1)有利于协助审委会全面了解案情和准确适用法律。 法院承办案件的法官在向审判委员会汇报案件时，由于主观认识等方面的影响，可能会在向审委会汇报案情时在案件的客观性和全面性上出现一些偏差或错误，进而影响审委会对案件情况的了解和分析判断。而列席审委会的检察长可以对案件办理的具体情况、案件的事实和证据进行必要的说明，与审委会委员进行面对面的沟通，阐明检察机关的观点，使审委会委员对案情有一个更加全面的了解，进而以事实为依据，以法律为准绳，准确的适用法律，恰当的裁判案件，更好的实现审判工作的公平公正。 (2)有利于提高法检两家的办案质量。

办案质量是审判工作和检察工作的生命线，而提高办案质量与提高办案法官和检察官的业务水平和对办案工作的重视程度息息相关。检察长列席审委会，必然会对承办案件的检察官产生了一种无形的压力，使其在办案过程中务求对案情和案件的定性等有一个更客观合理的把握。同时，检察长可以通过听取案情汇报来发现承办案件的检察官在办案过程中所存在的问题和不足，进而采取一些有针对性的改进措施，提高检察办案质量。对法院来说，检察长的列席对承办案件的法官也是一种监督和约束，可以纠正法官对案件事实的片面理解，防止法官汇报案件时避重就轻现象的出现，促使办案法官严格客观公正的依法审理案件，确保办案质量。

(3)有利于保障检察机关法律监督作用的发挥。

有学者认为，我国法院审判委员会的会议制度实际上是行政会议制度。从宪政理论上说，检察长以行使法律监督权的定位列席审委会，一方面是对检察机关监督职能的践行，让检察机关了解和掌握人民法院在事实认定和法律适用方面的情况，对司法实践中检察机关行使法律监督权的扩展具有重大意义；另一方面，检察长列席法院的审判委员会可以促使审委会公正、客观地对案件作出决断，有助于加强对审委会的法律监督，提高审委会判决的透明度，防止审判权的滥用，有利于改变审委会制度存在的程序缺陷和封闭格局。 2、存在的问题：

虽然检察长列席审委会制度在审判监督的制度体系中发挥着越来越重要的作用，但各地贯彻落实得不平衡，在一些地方还存在“规章制度多，法律法规少；沟通需求多，列席会议少；临时列席多，经常列席少；被动接受多，主动参与少；刑事案件多，民行案件少；就案论案多，深刻反思少；形式参与多，实质监督少”的问题。《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的出台针对检察长列席审委会制度存在的列席范围、检察长列席任务和发言时间不明确等方面的问题做出了具体的规定，为检察长列席审委会制度的发展提供了有力的方向指导和法律依据。但本次意见仍然存在一些不够完善的地方，对有些长期以来检察长列席审委会制度的遗留问题的解决方案不够有力或没有触及： (1)规定的不确定性。

本次《实施意见》仍然沿用了之前的说法，即检察长“可以”列席本级审判委员会，而不是“应当”列席审判委员会。“可以”二字显现了检察长列席的法律授权

上的不确定性和可变通性，对于法检双方都只有选择性，而不具有强制性。根据这一规定，对于检察机关，检察长想去审委会就“可以”去，不想去也“可以”不去；对于法院，召开审委会时愿意请检察长列席就“可以”请检察长来列席，不想请也“可以”不请检察长来列席。而在实际执行时，由于法检两家配合不够和对影响审判权独立行使的顾虑，再加上长期以来检察长列席审委会缺乏程序上的保障而导致的思维定势，一些法院往往抱着“多一事不如少一事”的心态，一般不愿意主动要求检察长列席。 (2)列席的必要程序规定仍不够具体。 本次《实施意见》并未对检察长列席审委会会议的操作程序做出明确规定，如人民法院应当在何时采用何种方式通知检察长列席审委会议，检察机关又在何时采用何种方法告知人民法院检察长是否列席本次审委会会议，以及检察长列席会议时是否可以带助手或案件承办人列席会议等等。由于在这些细节问题上都没有做出程序性规定，导致实际操作起来无法可依，给法院和检察院两家的交流沟通带来很大困难，客观上也影响了检察长列席审委会会议制度的实施。

(3)检察机关不够重视。

检察机关自身未对这项制度给予足够的重视。长期以来，受到各种因素的限制，检察机关至今尚未建立起一套规范化的内部辅助工作程序来保障检察长列席审委会制度的顺利运行。一方面主动性不够，没有设立专门机构与法院进行沟通联系；另一方面对列席审委会重视也不够，即使检察长列席也往往只是停留在就案论案上。在实际工作中，检察长更是常常因为工作繁忙而忽略了列席审委会这一权利的行使或由于法检之间就这一权利的理解存在分歧而怠于行使。

三、检察长列席审委会制度与独立行使审判权的并不对立 审判独立又称为“司法独立”，是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本法律准则，只有保证审判权的依法独立行使，才能够确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外界的不当干预、影响和控制。审判独立的首要前提就是法官在做出判决时能够毫无顾忌的表达自己的意见和观点。联合国官方发布的《关于司法机关独立的基本原则》第2条规定:“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”美国法学家亨利•米斯则明确指出:“在法官做出判决的瞬间，被别的观点或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。??法官必须摆脱不受任何的控制和影响，否则他们便不再是法官。”社会主义国家宪法同样确立和奉行司法独立原则，我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”在我国现行的宪政体制下确立司法独立原则有着重要的现实意义。因此，我们在推进落实检察长列席审委会制度时，无论采用何种方式，都必须坚持一个原则，那就是要以保障审判权的独立行使为前提和界限。像那种公诉人与法官发生辩论的情况，是不应当、也绝不允许出现的。法院作为法定的唯一有权依法作出司法裁判的国家机关，无论何时都处于一个居中独立裁判的地位，无须也不应该与任何主体进行辩论。

一些学者由此对检察长列席审委会制度可能影响法院独立审判权提出了担忧，认为“检察长列席审判委员会尽管没有表决权，但凭借检察机关作为我国法律监督机关的强势地位以及检察长在权力位阶中的显赫身份，在审委会做出判决的瞬间列席检察长所发表的意见必然会对各位委员产生直接或间接的影响和暗示，审委会委员可能会出于各种顾虑而未能自由坦率地表达自己的真实意见”。笔者并不同意这一观点，原因有如下几点： 1、检察长列席审委会行使的是法律监督权。

检察长是以法律监督者而非公诉人的身份列席审委会，其行使的是法律

监督权而非公诉权。不能说因为检察长列席审委会，就让检察机关多了一次说话的机会，更不能说检察长列席审委会就是检察机关在向法院施加压力。检察长列席审委会的检察监督权检察实际上是建议权、话语权、报告权，在很多时候时候不具有决定性、终局性，更多的是程序性权力，不是实体处分权。检察机关与审判机关的关系是一种制约和配合并重的关系。不能把法律监督单纯理解为“制约”，

也不能以为检察长列席会议就是“监督”审委会做出决议。检察长列席审委会制度只是是在审判决策程序中行使的监督手段，即使有检察长列席，法院的审判权也并未旁落，所谓破坏控辩平衡和干涉法院独立行使审判权的认识并不符合大陆法系国家对于检察机关的法律定位，也脱离了我国检察机关的宪法和法律定位。 2、检察长只能重申控方事实，不会压制辩方意见。

列席审委会的检察长在列席时只是对控方事实和理由中的关键点进行重申，而不能出示新的证据或阐述新的理由。检察长列席审委会制度的直接目的，就是通过检察长代表检察机关对本案的分歧意见进行全面阐述，有助于法院全面把握案情从而公正裁判。而控辩对抗的局面在案件庭审中早已形成，辩方观点己经固定并完整的反映在案件承办法官提交给审委会的汇报材料中，已经给审委会留下深刻印象。因此，检察长列席审委会并不会挤压辩方意见的存在空间。相反，在某些特定的情况下，如果承办法官没有报告的辩方意见不够，列席检察长可以对其加以补充，让审委会成员对控方事实和理由有一个更整体把握，这实际上可以起到保持控辩平衡的作用。

3、检察长列席审委会制度的终极目标与独立行驶审判权的目标是完全一致的。 从终极目标上看，检察长列席审委会制度是以促进公诉和审判的公平正义为目的，是为了争取法检部门能更好的统一执法尺度，完善办案的法律效果，扩展司法的社会效果，确保公正高效权威的司法得以实现。因此，其追求与保持控辩平衡、法官居中独立裁判的目标完全是一致的。

而在当前构建社会主义和谐社会的总体口标下，“和谐”为司法工作注入了新的内涵。和谐司法理念正是回应现实需求与司法发展规律的优先选择。和谐司法是司法权运行的理想状态，它强调司法权运行的协调、稳定和统一。和谐司法强调司法的整体性和统一性，要求法检等司法机关在刑事诉讼工作中分工明确、配合得当、制约有度，构建一个和谐的政法系统，共同形成推进社会主义法治社会建设的合力，共同促进法治进程。进一步落实和完善检察长列席审委会制度，是对和谐司法理念的贯彻和实践，是社会主义法治建设发展的必然方向。

四、建议：在具体实施中应注意的问题

1、对检察长“应当参加”和“可以参加”的案件类型加以区分。

2008年10月27日，广东省高级人民法院、广东省人民检察院联合下发《广东省高级人民法院、广东省人民检察院关于检察长列席审判委员会会议的若干意见》，首次明确了检察长列席法院审委会的五种案件类型，对法院必须或者可以通知检察院检察长列席审委会的情形进行了详尽的规定：“对检察院提出的二审抗诉案件和再审刑事案件；合议庭拟改判无罪的公诉案件；审判人员与检察人员对案件的证据、事实存在重大分歧的死刑案件等三类案件，法院应当通知省检察院检察长列席审委会。”；“法院对检察院指控事实有重大变更或改变定性，可能对量刑产生较大影响，或者法院院长和检察院检察长认为有必要列席的其他案件，法院可以通知检察长列席审委会，检察长也可建议列席。”这是一次大胆的尝试，其在司法实践中的成功经验和教训值得我们加以总结，特别是其首创的对检察长列席分为“应当列席”和“可以列席”两类并以此为标准对案件分类明确规定的做法是非常值得借鉴和推广的。

因此，建议将《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》中“人