种基础的投资，地区集聚效益增大，投资回报率上升，吸引大量的企业来投入，刺激了地区经济的扩张，产业用地需求上升，同时经济的增长带来居民收入的增加，其它用地（交通、居住、绿化等）也随之增长，城镇用地全面增长；2）衰退阶段。随着经济的进一步扩张，土地的稀缺性增加，土地价格上涨，在地区聚集规模增加的同时，导致了聚集效益的减弱，投资回报率的降低，企业支付地租的能力下降，这时地区经济由扩张走向衰退。地区需求减少，相应的投资、支出也急剧减少，地区经济增长速度下降，地区对资金投入的需求下降，用地需求相应下降，建设用地的规模不再显著扩大。
总结肇庆市改革开放二十多年的发展过程，“十五”计划期间为肇庆市经济发展的扩张阶段，这个时期的国内生产总值由2000年的383.4亿元增加到2004年的548.51亿元，平均年增长率为10.77％；全社会固定资产投资从2000年的66213万元至2004年的128227万元，平均年增长率为19.48％；建设用地方面，十五期间，肇庆通过收回闲置土地，盘活和消化存量建设用地，做到集约、节约用地要求。
表18 肇庆市2000—2004年主要经济指标
年份 2000 2001 2002 2003 2004 01～04年均增长率（％） 国内生产总值（亿元） 383.40 411.02 450.22 466.39 548.51 10.77 工业总产值（亿元） 537.28 576.81 644.62 614.99 741.69 9.51 农业总产值 社会消费品零地方财政收入（亿元） 售总额（亿元） （亿元） 160.37 169.56 179.26 165.35 183.28 3.57 126.44 139.84 154.62 171.19 193.91 13.31 11.06 10457 13.10 14.71 17.18 13.83 注：资料来源《肇庆市统计年鉴2000—2004》 （2）土地利用结构
城乡用地的空间布局不合理，影响到城乡土地利用的社会、经济、环境效益的协调统一，而土地利用结构的合理化是提高聚集城市经济效益的关键。城市土地作为一般生产资料，给劳动者提供立足之地，给劳动过程提供活动场所。城市经济依托于土地，核心问题在于利用土地的自然力，使之转化为生产要素，形成直接生产力。
土地利用结构的合理化也是提高生态效益的重要前提。在进行城乡土地规划中，必须首先按照土地的自然生态环境来进行。例如，应该注意保护和增加
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绿色植物在城市面积中所占的比重，以增强城市自身生态系统的调节机能；将那些占地大、能耗多、运量大、污染严重等不适合在市区发展的企业迁出市区，以减少污染物的产生，提高生态环境效益。
首先，从肇庆目前城区发展的状况看，一方面，老城区建筑密度不断提高使得城区环境质量严重恶化，另一方面，旧城区的功能高度迭加，在建成区的土地上集中了全市大部分的经济和社会活动，这也使原有的道路和基础设施不堪重负。
其次，各类用地比例不协调。建设用地占地比例小，城镇不发达，2004年全市居民点及工矿用地面积为60275.73公顷，占全市土地总面积的4.07%，城镇规模偏小，除肇庆市区以外，其他城镇户籍非农业人口均在10万人以下，城镇密度也偏低，小镇和微型镇比较多；农业用地中，林业用地多，耕地、园地比重偏低，2004年耕地与园地比重分别为11.70％和1.47％；交通用地比例小，山区交通仍然落后：广宁、怀集、封开、德庆等县的公路交通虽仍不断改善，但公路密度和道路等级仍然偏低，妨碍了土地资源的开发和经济的发展。 （3）城镇土地利用效率不高
主要表现在两个方面:一是已开发土地未得到充分利用；二是存在部分闲置土地、厂房和半截子工程。造成上述情况主要原因有：1）部分生产企业土建工程建设达不到规定容积率标准，造成土地利用效率低下。2）缺乏土地供应总量控制，土地的供应没有调节性，造成土地利用粗放和闲置。3）受经济大环境的影响，部分企业受市场取向、资金短缺和产业导向变化等因素的影响，获取土地后，缺乏资金，无力投资建设，造成土地闲置。4）政府一次性征用土地过多，无力进行大规模配套开发，或虽已进行道路、市政管网的配套建设，但是短时间内难以引进如此众多的用地项目，造成土地供过于求，从而导致了土地的闲置。
同时，由于肇庆市的城镇都位于河谷盆地或平原地区，城镇规模的扩大难免会占用耕地，使城镇用地的供需矛盾日益突出。而城市建设用地的面积在大幅度增加的同时，农村居民点的建设用地却并没有像预期的那样相应减少，导致建设用地的利用效率没有得到提高，这个问题在肇庆市也尤为严重。
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3．肇庆市土地利用的政策、管理等影响问题
（1）国家和地方相关政策的调整
上一轮规划修编是1997年中央11号文件下发后开始的，几年来，为了应对国际国内情况的变化，保持国民经济的持续、快速、健康发展，党和国家及时调整出台了一系列政策。广东省和肇庆市也结合实际制定了一些地方性政策和措施。这些措施和政策涉及经济、社会、环境等各领域，其中许多重大政策和措施，如扩大内需、加强基础设施建设、调整经济结构和布局、加快生态环境建设、推进城市化进程、实施科教兴国战略、调整行政区划、改革户籍管理制度等，都直接或间接影响到土地利用。产业之间、地区之间的用地需求不可避免地发生了一些变化，客观需要做一些调整，这就使得一些地区土地利用总体规划确定的用地指标与现实需要之间出现不适应。从各地反映的情况看，当前规划实施中出现的指标不足的问题，多数是由于这一原因引起的。 （2）建设发展项目的不确定性
主要是由于市场经济的发展，投资主体多样化，加之产业结构和布局的变化，各级政府和有关部门不可能准确预测规划期间将要建设发展的项目。一些项目由于其特殊性，不能在建设用地区内选址，也不可能准确到位。还有一些用地量小的配套项目用地，不可能也没有必要提前若干年预测到位。我国处在经济社会快速发展时期，社会主义市场经济体制和宏观调控机制有待完善，客观上增加了建设发展项目的不确定性。 （3）规划管理法制建设相对滞后
土地利用规划管理的立法和制度建设工作相对落后。国家现行法律、法规中的一些原则规定在实践中不好操作，目前在规划实施中反映出来的无章可循、执法难等问题比较突出。规划实施的检查监督仍然比较薄弱，如果规划实施不到位、查处不力的问题解决不好，违反规划批地用地、违法修改规划的行为还有可能增多，最终动摇规划的权威性。
（二）城乡用地发展战略
城乡土地利用具有既能产生经济效益又具备生态效益的双重性。城乡用地发展的目标，就是要寻求符合市场经济规律和城乡公共利益的城乡土地利用模
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式。因此，有必要在分析土地资源的经济特性和生态特性之后，提出城乡用地发展战略，并在战略的指导下发展城市建设用地以及控制保护用地，为城乡土地利用的可持续发展提供载体条件。
1．区域协调发展战略
围绕肇庆市加快城市化进程和实现现代化的总目标，根据肇庆市地域发展不平衡的实际，对不同的发展区域采取差别化的发展战略，通过与周边城市共同构建珠江三角洲区域网络，构筑面向区域综合发展的城市空间结构。
承接珠三角产业转移，并处理好与邻近地区如梧州、清远等地的竞争和分工协作关系；突出生态和历史文化名城特色，深入挖掘历史文化名城的内涵，打造山青水秀的现代化工业新城市；整合区域规划，把中心区和东南部归散为整体，突出城际交通、城乡交通联系及公共设施配套；整合工业发展资源，以大规划引导工业相对聚集，将端州区、鼎湖区、四会市、高要市以及大旺、金渡工业园等各独立的规划区联成一个有机整体，推动资源共享，工业合理布局，高速发展。
2．城市化发展战略
实施以城区、重点镇为中心的城镇化战略与城市空间布局和产业结构调整相适应，逐步形成分工合理、高效有序的网络状城镇空间结构。加强农村居民点的整合，改善生态环境，提高公共设施和基础设施服务水平，推动产业向规模经营集中、工业向园区集中、农民向城镇集中。加快农村地区城镇化步伐，整合村镇，推进撤乡并镇、迁村进镇，提高城乡人居环境质量，构筑城乡协调发展的空间结构。
在空间发展策略上，以中心区为龙头，以西江、绥江和主要陆路运输干线为轴，逐级推进；端州、鼎湖、高要城区、四会城区、大旺统一融入珠江三角洲经济区的城市网络；山区县通过基础设施的建设，加强内部联系，形成分布合理的次级网络体系。
3．可持续发展战略
肇庆市自然资源丰富，是广东省山区的一部分，是珠江三角洲生态屏障；在工业化、城市化、市场化迅速推进的过程中，资源掠夺性开发已不容忽视，
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