政府失灵及其防范

政府失灵及其防范

The Government Failure and Its Precautions GAO Bing-hua (College of

Economics,Central China Normal University,Wuhan430079,China)

作 者： 高炳华+关注 作者简介：

高炳华(1964-)，男，湖北京山人，华中师范大学经济学院副教授，华中科技大学经济学院在职博士生，主要从事宏观经济理论研究。华中师范大学 经济学院，湖北 武汉 430079 原文出处：

《《华中师范大学学报》：人文社科版》(武汉)2001年第01期 第43-48页 内容提要：

本文深入分析了政府失灵现象及其原因，提出了矫正与防范政府失灵的某些行之有效的措施和建议。这对于我国正确处理好政府与市场的关系，合理确定、发挥或转变政府职能，完善宏观调控机制及手段，避免政府失灵，提高政府工作效率等方面都具有一定的现实意义。

This paper makes a deep analysis on the phenomenon of thegovernment failure and its causes.It also puts forward someeffective measures and proposals to adjust and prevent suchfailure.This is significant for our country to

appropriatelydeal with the relationship between the government and market;to properly fulfil the government's function;to perfect themacroregulation mechanism;to avoid the government failure andto improve the efficiency of the government.

期刊名称： 《国民经济管理》 复印期号： 2001年05期 关 键 词：

政府干预/政府失灵/矫正与防范/government failure/governmnet interference/adjustment and precautions

字号：大中小 中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1000-2456(2001)01-0043-06 一

在市场经济中，政府干预经济是为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷或市场失灵。但是，政府为此所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。亦即政府在力求弥补市场失灵的过程中，又不可避免的产生了另外一种缺陷，即政府活动的非市场缺陷——“政府失灵”。目前，政府失灵已被公认为是一种客观存在的现象。对此萨缪尔森指出：“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。??当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[1](p1189)具体来说，政府失灵的原因主要体现在以下几个方面： 1.制定和实施公共政策的制约因素导致政府失灵

政府对市场干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政管理措施来弥补和矫正市场失灵。而政府在制定公共政策时存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失灵。这些制约因素主要有： (1)公共政策所追求的目标并不能代表社会大众的公共利益。政府在制定各项干预经济活动的政策时，都是建立在政府作为社会公共利益的代表、其行为目标与社会公共利益相一致的基本假定基础之上的。然而情况并非如此。从理论上讲，从一定的社会状况下的个人目标中推导出符合某些理性条件的社会目标，一般是办不到的。即使理论上可以办到，那么在制定与实施政策的实际过程中，也会存在较大的局限性。因为作为制定与实施政策的政府官员也是经济人，也要追求自身利益，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，而是将政府官员的利益内在化后作为政府利益来代表公共利益。由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位，使其在制定与实施政策时，往往会借社会公共利益之名行政府机构私利之实，这样必然会导致政府失灵。

(2)现有的各种公共决策体制及方式存在缺陷。以多数原则为基础的民主制是现代国家所采用的一种通用决策体制，它较之于独载或专制体制，是一种巨大的进步和更合理的决策体制。但是，无论是直接民主制，还是间接（代议）民主制都有其内在的缺陷。直接民主制中存在的问题有循环投票或投票悖论和偏好显示是否真实等问题；间接民主制中固有的问题主要是被选出的代表由于其“经济人”特性而往往追求自身利益的最大化，而不是选民或公共利益的最大化。现有的投票规则或表决方式主要有一致通过和过半数等。然而一致同意原则的决策成本太高，且容易贻误决策时机，更严重的是，“一致同意的投票制

度将盛行于讨价还价和敲诈以及达不成任何实质性决议的拖延。”[1](p1182)；多数原则不可能是完全民主的，它将出现多数人对少数人的强制，“多数规则并不能保证帕累托方式那样的改善。??也许会导致‘多数人的暴政’”。[1](p1183)可见，由于公共决策的投票规则本身存在缺陷，据此做出的决策很难反映大多数人的偏好，必然会导致政府失灵。 (3)信息的不完全性导致政策的失效。政府在制定和实施正确的经济政策、有效干预调节经济运行过程的一个重要前提是，必须能够获得和掌握有关整个国民经济运行状况的全面、准确信息。然而，选民和政府官员所拥有的信息都是有限的，并且决策信息的获得总是困难、需要成本的，因而许多公共政策实际上是在信息不完全的情形下做出的，这就很容易导致决策失误和政策失效。对此，现性预期学派进行了充分的证明。

理性预期学派提出了自己的总供给函数：Y=Y[*]+h(P-P[,e])，式中Y为整个经济的实际产出水平，Y[*]为正常产出水平，h为常数，P为实际价格水平，P[,e]为预期价格水平。理性预期学派认为，如果货币当局的货币政策是事先公开宣传的，或者能够从货币当局过去的行为中准确加以预测，公众的预期价格水平P[,e]，就会靠近实际价格水平，此时实际产出水平Y就趋于正常产出水平Y[*]，政策保证了经济发展的稳定性；如果货币当局的价格信息捉摸不定时，公众的预期价格水平P[,e]就会偏离实际价格水平P导致实际产出水平Y偏离正常产出水平Y[*]，这样必然会导致经济波动。理性预期学派论述了不完全信息的宏观经济政策对于经济的稳定是无效的命题，这一命题被人们一般化后，变为政府赖以干预的不完全信息的宏观经济政策无效即政府失灵[2](p247)。

(4)政策实施和执行上的障碍。政策的有效实施和执行依赖于各种因素和条件。任何好的政策在实施和执行过程中，都必须具有相应的条件，主要有：必要的政策资源，包括财力资源、信息资源和权威资源；顺从的目标群体；正确的执行策略；合格的执行者；有效的沟通；正确的协调；适宜的环境；有效的监督；等等。这些因素中的任一方面或它们之间的配合出了问题，都可能招致政策失效。另外，在政策实施和执行过程中，由于中央和地方分权，中央与地方利益的差别，易发生“上有政策，下有对策”的现象，这必然导致政策失效。

2.政府机构的低效率导致政府失灵

由于政府是一个非市场机构，其活动属于非市场活动，其行为结果属于非市场产品。影响非市场产品需求和供给状况的原因是比较复杂的，而且许多因素难以从经济上进行度

量，这就使得政府或非市场机构及其组织缺乏一种明确的投入——产出标准，这是与市场产品完全不相同的特性，正是这一特性导致了政府机构活动低效率，并且这种低效率是从政府机构本身的性质和活动方式之中产生的。政府机构效率低下的原因是多方面，概括起来主要表现在以下几个方面：

(1)政府机构的工作人员缺乏竞争机制。在存在竞争性选举的政体中，竞争也是比较缺乏的，因为在民主政体中由选民直选的政府官员在政府工作人员中只占很少的比例，相当多的政府官员因没有选票的约束或竞争机制而缺乏改善行政效率的动力。公务员受终身雇佣条件的保护（某些国家的政府工作人员也是如此），而缺乏努力提高工作效率的压力。而且政府作为提供公共服务的唯一非市场机构，不存在替代性，提供公共服务的各部门之间也不存在竞争性。虽然政府机构中唯一存在的压力是撤职或升迁，这在一定程度上能够保证工作人员的工作积极性，但是，政府机构的人员是一种金字塔形的结构，政府工作人员都升迁的机会事实上是有限的，而且当职位升迁制度缺乏公平竞争机会（如论资排辈）时，这种升迁的压力也将会降低甚至消失。可见，缺乏竞争机制的政府机构是难以保证其工作高效率的。

(2)政府机构缺少降低成本的激励机制。政府机构的活动一般不以盈利为目的，而以实现政策目标为主，因而政府许多活动大都不考虑成本，即使要计算成本也很难从量上进行精确的计算。除此之外，西方各国长期受凯恩斯主义理论的影响，各国政府大多实行赤字财政政策，其财政预算的约束也可以轻易突破。这就使得政府机构的工作人员及其所提供的公共服务与公共物品往往超过社会资源最优配置时的所需数量，造成社会资源的极大浪费。另外，政府所属各部门的工作具有一定的垄断性，这就使得政府各部门能够利用这种垄断地位在提供公共服务时，可以在相当程度上降低服务质量（政府部门服务质量差是普遍现象），提高服务价格（如多收费、乱收费、乱罚款均属于变相提价），于是，政府部门的实际运转费用大大超过社会所应该支付的费用，增加了政府机构的运行成本和社会负担。

(3)政府机构缺乏监督机制。在市场经济中，政府是非市场组织，因而市场中存在的各种经济约束对政府大多失效。为了制约政府，有效地发挥政府的经济功能，人们设置了各种监督机制。如设置民意代表的政治监督机制，保证政府部门的运行效率；设置司法机制，制约政府的不正当和不作为行为，使其依法行政；设置审计机制，对其进行财务审计，等