50%。扬州城市结构分布最明显的特点就是缺少50－100万人口档次的大城市和20－50万人口档次的中等城市，城市等级体系严重缺位，无法形成合理的“梯度”分布状态。其结果，一方面弱化了中心大城市与众多小城镇之间的“传导”作用力，阻碍了城镇之间的分工与合作，影响了中小城市的发展，不利于城镇化的整体推进；另一方面，致使扬州这个超大城市的人口规模得不到合理控制，加重了城市基础设施建设的压力。
2、市区和县城关镇人口的高度密集与小城镇人口的低集中度同时并存
除中心城市和县城外，其余小城镇镇域规模普遍不大，不利于小城镇的发展和集聚效应的发挥。扬州“十一五”期间，城区人口增长较快，乡镇人口在急剧减少，据“六普”调查，2010年与2006年相比，扬州市区人口增加5.67万人，而乡镇却减少5.2万人。其结果，扬州主城区建成区人口密度为24150.94人/平方公里，4个城关镇人口密度为4159.55人/平方公里，其余75个乡镇建成区人口密度为2775.97人/平方公里，仅为前者的11.49%，后者的66.74%。较高的城市人口密度，会带来交通、住房成本上升，城市公共产品供给不足等一系列的“城市病”，不利于城市的长期建设与发展。小城镇镇区平均每人占地322.02平方米，远远超过省里人均占地面积130平方米的标准。
3、经济发展水平不断提升，但城镇化发展质量滞后于经济发展速度
扬州市地区生产总值连续十一年保持两位数增长。2002年为544亿元，2006年、2010年分别突破千亿元、两千亿元大关，2013年实现地区生产总值3252.01亿元，是2002年的6倍。人均GDP从2002年不到1500美元，2012年突破万美元大关，2013年达到11751美元。
2013年扬州市城镇化率达59.98%，领先苏中、苏北，居全省第6。从2005年至今，城镇化率已连续8年排在苏南五市之后居全省第6位。但对照苏南、苏中等先进地区，城镇化发展质量仍不够高。2013年3月，中科院发布了中国城镇化质量综合评价报告，扬州市城镇化质量指数为0.5747，位居全国第40位。虽然城镇化率排名优于南通，但城镇化质量指数低于南通。在本次综合评价中，扬州市排名位次最低的是城市发展质量排名，省内排名第8，且与排名第7的南通差距较大。2010年底联合国开发计划署（UNDP）根据世界银行提供的数据发表《2010年人文发展报告》，对世界主要国家和地区的人均GDP和城镇化进行了描述，人均GDP高的国家和地区，其城镇化水平也较高，发达国家的高城镇化水平就是最好的说明。2013年扬州人均GDP已达11751美元，而城镇化率却只有59.98%，对照该报告的描述，扬州城镇化率应达到71.27%以上。
中国、发达国家及发展中国家人均GDP与城镇化率的关系
人均GDP（美元） 发达国家 10973 23016 发展中国家 1965 4041 3878 城镇化率(%) 中国 19.16 发达国家 71.27 发展中国家 44.20 52.86 53.20 年份 中国 1979 182 2000 949 35.8 75.57 36.72 38.56 39.48 75.69 2001 1041 22780 2003 1273 29013 4244 75.91 53.88 2004 1490 33124 4831 76.03 54.21 2006 2069 38148 2007 2651 43810 2009 3749 42590 2010 4393 38418
6144 7126 6229 4810 41.3 76.26 42.2 76.39 44 76.64 54.90 55.25 55.94 56.29 44.9 76.77 4、城镇的产业聚集能力不强
城镇化不仅是人的城镇化，也是企业的城镇化，只有通过企业的集聚，才能产生出更大的规模效益，并由此衍生出更多的就业岗位。全市除“八区二园”外,乡镇工业集中区集聚效应普遍不强,基本以传统产业和初级加工制造业为主,产业同构现象严重,没有形成各自的产业特色,整合集聚生产要素、资源的能力不高。2012年全市122.3万乡镇企业从业人员中（不含四个县城镇），在农村小城镇集中就业的只有73.4万人，比重仅为60%，其中有26个镇的镇区从业人员的比重没有超过50%,全市有近60%的工业企业散布于农村,这些企业科技含量低,浪费资源多,环境污染难以治理,使得大量的农村从业人员“离土不离乡”,产生了部分小城镇“二产不聚,三产不兴”的局面,制约了小城镇的发展和城镇化水平的提高。
5、财政及公共产品供应相对短缺，制约小城镇发展
财政收入占GDP比重偏低。据统计，财政收入占GDP比重的世界平均水平为40%，2012年扬州市为18.8%，而扬州市各乡镇平均水平为7.22%，比2010年下降0.68个百分点。说明扬州市乡镇经济增长的方式依然粗放，经济增长效益与增长规模不同步。截止2012年，乡镇负债已高达50个亿。
公共产品供给的结构性矛盾突出，重“硬”轻“软”、重“短”轻“长”现象较为严重。对上级要求考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设、有线电视、村庄环境整治等见效快的公共
设施项目，千方百计组织资金加以实施，而对科技、教育、医疗、卫生等见效慢的公共产品的投入则显得不足。2012年科学技术支出只占财政总支出的0.98%，相对于2010年，上升了0.36个百分点；而教育支出所占比例则由2010年的11.34%下降至2012年的8.66%，下降了2.69个百分点。尽管2012年与2010年相比，在校学生数下降了6.44个百分点，但对教育的投入却下降了23.7个百分点。2012年，乡镇共有农技推广服务从业人员2468人，比2010年仅增加21人，每千亩耕地仅有0.71人。
小城镇建设所需各类人才高度缺乏。一是领军型科技和经营、管理人才缺乏。近年来，乡镇产业规模不断扩大，年产值达到数十亿和上百亿的企业不断涌现，随着企业产品转型升级、科技创新，规模扩张和内涵提升需要的领军型科技和经营、管理人才严重不足；二是乡镇建设和管理所需的专业技术人才缺乏。尤其是城镇化过程中急需的规划、设计、环境保护与治理、现代金融型人才缺乏，不少该去村任职的大学生村官不得以被留在乡镇政府任职。三是优质专业人才，如优秀乡村教师和优秀乡村医生流失严重，截止2012年扬州市共有乡村教师30074人，比2010年减少672人，流失率为2.23%；共有医生8134人，比2010年减少336人，流失率达4.13%。留守教师和医生水平不高，老百姓难以信任；四是企业所需的熟练产业工人跳槽频繁、数量不足。
四、扬州新型城镇化建设的思路及建议
江苏省《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》指出：“各地、各部门要从全局和战略高度，准确把握城镇化内涵，科学规划、统筹协调，因地制宜、分类指导，完善机制、扎实推进，切实提高城镇化质量，全面提升城镇综合承载能力，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，努力走出一条以人为本、富有特色、
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