向，要围绕“三农一稳”（即农民增收、农业增效、区域经济增强实力，从而实现农村经济繁荣、社会稳定）的基本目标，突出抓好农村的精细种植业、精品畜牧业和精深加工业。要通过切实有效的办法，实现农业增效和农民增收的渠道由少到多、专业化生产规模由小到大、产业和产品的市场竞争力由弱到强、社会化服务水平和农民组织化程度由低到高、农产品加工转化和产品质量由粗到精的历史性转变，达到全面提高农业和农村经济发展的质量和效益；最终实现农民致富则是解决“三农”问题的基本目标。
要依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。彻底解决“三农”问题光靠政策不行，还必须依靠法律作保障，要依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。发展农村经济，保护农民利益，不仅要有政策作保障，更要有法律做支撑。在当前尤其要加大执法力度，提高执法实效，加强对法律法规的普及宣传，从根本上改变过去那种“上面很热闹，下面不知道”的状况，切实让农民学法、知法、懂法，学会用法律保护自身的合法利益。将党和国家现行的农业政策法律化，有利于农村政策的稳定。譬如，《中华人民共和国农村土地承包法》和新修订的《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国草原法》三部法律，就把改革开放以来党在农村的路线、方针和政策法制化，把进入新阶段以来农业发展及广大农民群众调整结构、增加收入的成功经验和做法上升为法律规定，就成为现阶段建设现代农业、加快农村小康建设步伐的基本依据，成为保护农民权益的重要武器，成为实现农业和农村经济健康发展的制度保障。减轻农民负担、增加农民收入，是近年来社会关注的热点问题之一。为此，新修订的《农业法》就明确规定，禁止非法收费、罚款、摊派；禁止向农民集资和在农村进行非法达标、升级、验收活动；禁止违法摊派税款；禁止农村义务教育收取国务院规定以外的费用。落实《农业法》就要实行涉农税收、价格和收费公示制，落实贫困地区义务教育收费一费制、农村订阅报刊费用限额制和涉及负担案件的责任追究制，切实减轻农民负担。稳定和完善农村土地承包关系，是党中央和人民政府在农村政策的基石。贯彻《农村土地承包法》就必须围绕土地承包经营权证书、承包合同、承包地块、承包面积“四到户”，开展土地承包落实情况的检查。鉴于当前草原承包相对滞后的状况，必须进一步加大力度，推进草原农牧民家庭承包工作。对于土地承包经营权的流转，必须按照“依法、自愿、有偿”的原则进行，坚决制止和纠正土地流转中违背农民意愿、损害农民利益的行为。对于强迫农民改变种植结构、强迫农户流转承包地、随意调整、收回承包地的行为，必须依法追究当事人的责任。要切实保证这三部法律富有成效的实施，还需要通过与之配套的相关立法，或者通过完善相关的制度加以细化。我国是一个农业大国，加强农业和农村立法工作，对于规范、引导、促进和保障农业和农村经济在提高整体素质和效益的基础上持续、稳定地向前发展有着重要意义。因此，国家立法机关应当把能否保护广大农民的合法权益作为考虑问题的重点，把是否有利于保护广大农民的合法权利作为衡量立法质量的一个重要标准。
“增加农民收入”要有实招。我国农村剩余劳动力太多（估计有1.5亿），具有西方发展经济学上所讲的“无限供给”的特征，要让他们都“离土离乡”转移到城里，起码在目前看来是不现实的。近年来部分农民增收的主要途径是靠外出挣钱或者进城“打工”。但是，绝大部分农民的收入来源主要还是靠农业，农业的大部分收入又主要是靠种粮食，这种格局在一个较短的时期内是不可能根本改变的，因而首先就要做好如何使种粮食的农民脱贫致富这篇大文章。实践证明，农业产业化经营是在市场经济条件下，由传统农业向现代农业转变过程中，一种符合生产力发展要求的新型经营方式，对于增加农民收入和促进农村经济结构战略性调整有着重要作用，特别是在推动农业优势产业带形成，实施农业规模化和标准化生产，提高农产品质量和农业效益，稳定农户销售渠道，减少市场风险等方面，具有它的巨大优势和独特功能。应当把龙头企业做大做强，增强其辐射带动能力，形成群体优势。实行农业产业化经营，其基本内涵就是以市场为导向，以经济效益为中心，依靠科技进步，对农业和农村经济实行专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，逐步形成产、供、销一条
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龙和贸、工、农一体化的经营方式，通过规模经营使农民增收致富。发展农业产业化经营要因地制宜、因业制宜，不能搞“一刀切”的作法。确保粮食安全在我国至关重要，国家应当向粮食生产区和粮食产业带增加投入，使粮食主产区的粮食生产能力得到提高，区域经济得到发展。彻底减免农业税是农民真正得到实惠的重要措施。政府应当通过建立专项资金，对粮食生产遭到风险的农户实行免税政策，对农业保险费用进行补贴。还可以借鉴美国“贷款率价格”方式，即企业与农户签订购销合同，实行“随行就市，保底收购”，金融部门按照企业与农户签订合同的金额为依据向农户提供贷款；如果市场价格低于保底价，企业按照保底价格收购，其差额由国家财政提供补贴①。要逐步减少对于粮食流通领域补贴，加大对粮食生产和粮农直接补贴力度，对种粮大户实行优惠政策；对于种子、化肥、农药和新技术示范应用等给予补贴。要切实扭转农民种植业和种植面积下滑的趋势，通过法律手段确保农产品的有效供给和农民增收，确保农民负担不反弹。靠单纯的种植业增加农民收入的空间毕竟是有限的，政府部门必须指导和帮助农民对农产品进行深加工，以提高商品率，增加农产品的附加值。要采取行之有效的措施，大力发展各种农民专业合作组织和行业协会，提高农民的组织化程度，使农民真正成为农业产业化经营的主体，在出售农产品、获得劳务报酬的同时，分享产业化经营的利润，得到更多的实惠。这就要尽快通过立法，解决农民专业合作组织的法律地位和政策支持问题。另外，减少农民，本身就是帮助农民致富。政府要站在统筹城乡经济社会发展的高度，逐步统一城乡劳动力就业市场，坚决废止各种限制、阻挠农民进城务工的政策规定，切实维护农民工的合法权利。农村作为大量劳动力的输出地，当地政府要加强和改进对农民工的培训、组织和服务工作，搞好供需衔接，减少盲目性，促进合理流动；全国各地要坚决取消对农民工不合法和不合理的收费，整治恶意拖欠、克扣农民工工资问题，逐步解决农民工的社会保障问题。
“保护农民土地承包经营权”要有实法。作为一个农业大国，耕地是最重要的自然资源。土地是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的生活保障。目前我国人均只有耕地约1.3亩，仅相当于世界人均耕地的1/3。在一般情况下，每征用1亩土地，就伴随着1.5个农民失业。按照我国现实和可以预见的商业开发用地和国家建设用地，我国“失地农民群体”将可能从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。据专家保守的估计，这其中将有5000万以上的农民处于“既失地又失业”的状况；从动态来看，这一数字最高可达8000万人②。这是在我国未来社会稳定中潜在的巨大隐患以及经济社会发展的重大障碍。农民失地是对社会保障能力的极大考验，因为把失地的农民纳入社会保障，目前并不现实。从根本上说，充分就业才是失地农民根本的社会保障。我国土地征用制度形成于计划经济时代，一直沿用至今。改革我国土地征用制度、清晰地界定土地征用目的、合理划定土地征用范围、科学地论证征地的补偿办法，实属当务之急。土地是财富之母，培育和规范土地市场是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是从源头上治理腐败的重要措施。2003年3月1日起施行的《土地承包法》，以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权、承包经营权，对土地承包的诸多方面作出法律规定，这对促进农业和农村经济发展，维护社会稳定具有特别重要的意义。我国2亿多农户已经成为独立的市场主体，依法形成了比较全面的土地承包关系。改革开放的实践证明，家庭承包经营制度，是最基本、能够调动农民积极性的政策，农村集体把土地承包给农民实行家庭经营，应当说这是一种行之有效的作法。20多年来，在农村土地承包中出现的突出问题在于：有些地方随意缩短承包期、收回承包土地和提高承包费；随意调整承包地，多留机动地；不尊重农民的生产经营自主权，强迫种植、强迫流转承包地等。而侵害农民承包经营权益的责任人，通常是发包方和具有农村土地资源管护责任的村民委员会、乡政府等，这无疑加大了处理这些问题的难度。《土地承包法》首次以法律的形式确认和保护了 ①②
万宝瑞：《增加农民收入 确保粮食安全》。北京:《人民日报》2003年12月21日第7版。 云波：《谁来保护农民的土地》。北京:《中国民族报》2003年10月24日第1版。
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农户的市场主体地位，依法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，这是一项最直接、最具体的保护农民权益的举措，无疑是从根本上给农民吃下了一颗“定心丸”，农民可以放心自主地发展农业生产，增加农业投入。依法保护农民的土地承包经营权，实质上也就是保护农民的物质利益，尊重农民群众的民主权利，这是调动农民生产积极性的核心。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步提出完善农村土地制度，强调在稳定农村土地承包关系的同时，要按照保障农民权益和控制征地规模的原则，改革征地制度。譬如，《决定》从我国国情实际出发，明确提出：“要实行最严格的耕地保护制度”①，对基本农田（目前我国划定的基本农田约16.3亿亩）进行重点保护。这对于我国在加快工业化、城镇化建设阶段，切实依法保护好耕地，保障国家粮食安全，保护农民权益，具有极强的现实针对性。《决定》还就保护农民权益、控制征地规模、完善征地程序方面作出规定：（1）强化土地利用规划约束和用途管制。把用地规模限制在规划数量、范围之内，确需调整规划的必须依法定程序进行，土地用途一经确定就要严格执行，不能随意改作他用。（2）严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。工商企业需要用地，应当符合土地利用规划和城镇建设规划的前提，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。（3）严格控制征地规模。（4）改进土地征用补偿方式。《意见》也进一步规定：要“完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配方法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”②
调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效。多年来西部民族地区一直在讲要“调整农业产业结构”，但是收效甚微。我们认为，西部民族地区首先要按照区域化布局的要求，整合现有资源，增强本地特色，逐步形成大规模、高效益的优势农产品产业带。政府要通过调整民族地区农村的产业结构，让西部地区的农民与现代市场紧密结合，健全农产品安全体系，增强农业的市场竞争机会和竞争能力，既实现农业的可持续发展，又实现农民增收致富。“农村产业结构”不同于“农业产业结构”，“农村产业结构”是一个多层次的复合系统，是指在农村这个地域内产业之间、产业内部各层次之间及其产业各层次内部的相互关系的结构，包括农村产业之间、产业内部各部门之间、部门内各项目之间、项目中各产品之间的关系。“农村产业结构”与“农业产业结构”的根本区别点在于，农村产业结构强调的是产业在农村这个地域，属于区域性概念；而农业产业结构强调的是在产业结构中的行业构成。从组成内容看，农村产业由第一产业——农业、第二产业——农村工业、第三产业——农村服务业组成；而农业产业主要指种植业、林业、牧业和渔业等。进行农业结构调整局限性太大；而进行农村产业结构调整，就必须对农业、农村工业和农村服务业三者之间互不协调的状况进行调整，同时改变其各行业内部的关系。我们过去总是狭隘地把农村产业结构理解为以粮食种植为主的单一的农业结构，并按照这种思路去改革和发展农村经济，因而不可避免地导致产业结构不合理，使得农村经济发展相对缓慢。农村产业结构调整与农业产业结构调整相比较，它具有结构调整的综合性、结构调整的三元主体性和结构调整的二元导向性特点③ 。在重视调整西部民族地区农村产业结构的同时，我们仍然要重视调整农业产业结构。西部民族地区的农业产业结构调整，是一个长期的、渐进的战略调整过程，它的实质就是要完成中国西部农业由传统农业向现代农业的历史性转变。过去西部地区农业产业结构调整普遍存在盲目性和雷同性，误认为农业产业结构调整就是“种植面积的增减”问题，似乎是在依据“市场”价格变化的“客观规律”进行的调整，而实际上是极具盲目性的“随风”、“跟风”式调整，调整的结果往往造成市场不稳定，最后导致农民只增收“产量”不增“收入”，甚至农产品价格下跌。农业产业结构调整的主体只能是农民，调整的方向只能由市场需求来引导，主 ①
中共中央：《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第6页。北京:《国务院公报》,2003年第34期。 ②
中共中央国务院：《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。北京:《光明日报》2004年2月9日第A3版。 ③
陈柳钦：《农村产业结构调整的内涵、特点及对策》，第41—42页。《重庆邮电学院学报》,2004年第1期。
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体不能错位，政府不能直接成为农产品结构调整的倡导者、决定者或者直接参与者。要坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，增加农民收入，强化对农业的支持和保护。各级地方政府要充分发挥对农业产业结构的宏观调控职能和服务职能，竭尽全力做好如下几项工作：（1）合理调整农业产业政策。政府的农业产业政策要体现三个趋向，即趋向宏观化、长远化和服务化。（2）建立现代农业的规范化标准体系。政府的重要职能之一是建立和健全农产品市场运作的法律体系，制定和完善农产品的技术、质量、规格和监督标准，规范农民和企业的生产经营行为。（3）建立完善的农业产业结构调整保险机制。其目的就是为农业产业结构调整解除后顾之忧，使农民可以大胆地调整、放心地调整，以此加快西部民族地区农业产业结构的调整进程。（4）加大农业基础设施和市场设施建设投资。（5）充分发挥农业高新技术的示范作用。（6）搞好对农业产业结构调整的配套服务①。西部民族地区农业产业结构调整不能搞形式主义。形式主义的农业产业结构调整表现在脱离市场，不尊重群众意愿。他们搞调整的目的不是真的为了让农民增收致富，而是为了给自己和上级领导脸上贴金，为了个人升迁而进行的一种政绩包装。因而《意见》强调指出：“要树立科学发展观正确的政绩观，把增加农民收入作为事关全局的大事，放在更加突出的位置。要切实转变工作作风，深入基层，深入群众，落实各项增收措施，为农民增收出主意、想办法、办实事、多服务，力戒浮夸和做表面文章，把增加农民收入作为衡量工作成效的一个重要标准。”②
各级政府在西部民族地区农业产业结构调整的过程中，一定要实事求是，因地制宜，要多引导、指导、支持，多做一些实实在在的事情，少搞和不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。
发表于黄颂文、宋才发著：《西部民族地区扶贫开发及其法律保障研究》，中央民族大学出版社2006年版，第1—24页
①
雷长兴：《西部农业结构调整中存在的问题及政府对策建议》，第42—44页。兰州《:西北民族大学学报》,2003年第4期。 ②
《中共中央国务院.关于促进农民增加收入若干政策的意见》。北京:《光明日报》2004年2月9日第A3版。
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