公租房能否名至实归
李喜燕
摘 要：由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》引起了各种争论。本文在明确该意见的突破与局限的基础上，分析该意见实施中存在保障对象的落实、公租房的供应量、公租房的资金来源、公租房建设适用性、公租房的租金价格、公租房的公平配租、公租房流转、问责机制问题等各种困境，建议从保障对象、住房供给、资金筹集、适用机制、价格机制、配租机制、监管机制、责任机制等方面完善公租房相关制度。
关键词： 公租房 公租房意见 实施
6月13日，由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（下称意见）正式对外发布。该意见规定：有条件的地区，可以将新就业职工和
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有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。这是官方首次对解决“夹
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心层”住房难提供解决思路。自此公租房意见公布以来，各种争论不断，欢呼者有之，忧心者有之，褒贬不一。该意见究竟孰是孰非，本文尝试进行分析探讨，力图使公租房意见能够名至实归。
一、公租房意见的理性突破与局限 公租房意见是政府基于“居者有其屋”思想提出的对各地公租房的推行的一种肯定和导向，是继两限房、经济适用房和廉租房之后的第四类保障性住房，是保障性住房的一种新的理路和突破。
首先，公租房意见摒弃了户籍限制，规定“有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围”。按照以前的住房保障制度，外来务工人员受限于有地方福利因素的户籍制度，是没有资格享受住房保障待遇的。此规定使得城市的住房保障系统开始抛弃了户籍限制，将农民工纳入了公租房的覆盖范围。虽然此处规定有个限制性条件“有条件地区”但毕竟是对于户籍福利分房的摒弃。
其次，在供应对象层次上，明确公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，弥补了对于“夹心层”住房保障的空白，其社会意义巨大。按照当前中国住房保障制度框架，城市低收入者住房问题可以逐步通过保障性的廉租房或经济适用房解决，比较富裕阶层的住房问题可以通过商品房市场解决。这就使得部分阶层游离于现有住房保障制度框架之外：一部分是指不符合廉租房租赁条件、又买不起经济适用房的城市低收入住房困难家庭。一部分是指不符合经济适用房申购条件、又买不起商品房的低中收入住房困难家庭。其中相当一部分是外来务工人员。这部分群体一方面受到地方购房信贷等政策的限制，在商品房市场买不起房，又不属于享受廉租房和经济适用房的范围。虽然公租房政策的实施能否较好地实现政府的初衷有待时间检验，但从意见明确的公租房供应对象可以看出，它几乎涵盖了眼下城市亟须改善居住条件的所有家庭和个人。 【基金项目】重庆文理学院引进人才科研启动经费课题“民营企业员工社会保险法律问题研究”（重文理科?2008?2号，项目编号54）成果之一。 李喜燕（1974-），女，河北张家口人，重庆文理学院讲师，西南政法大学博士研究生，研究方向：经济法学。 ①
农民工事实上构成了该公租房意见供应范围中的外来务工人员的主体部分，本文标题及正文多处地方用农民工指代该公租房意见中的外来务工人员，主要是为了突出农民工在外来务工人员中的典型性和代表性，并无其他意义。 ②
《七部门力推公租房发展 解决“夹心层”住房困难》，
http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/zgjj/2010-06-13/content_453678_2.html中国日报网，2010年6月14日访问。
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同时，不可否认该意见对于夹心层享受公租房尚有一些限定性条件，其实施也受到多重因素的制约。在该意见中，我们看到把新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围，并不是一个一般强制性的要求。“可以”就足以让这样的意见在实施和推行方面打折不少，既然是“可以”，而不是强制要求，当没有利益可图时，多少地方会自愿这么做呢？更重要的是，在这个意见中，还有一个前提条件，“有条件的地区”可以这么做，那么什么是有条件的地区呢？我们并没有看到这样的标准。这不得不让人想到了教育和医疗，多年来我们的教育投入没有达到GDP的4%目标，很多地方的理由就是经济还
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不发达，可是相反的有的地方已经开始实施从小学到高中的免费教育，这样的地区并不是
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全国最富裕的地区。同样的，有的地方已经开始实施“免费医疗”这样的地方同样并不是全国最发达的地区。最发达地区做不到，为什么不是最发达的地区能做到呢？恐怕原因就在于“有条件”缺乏相应衡量和量化标准。当没有这样的标准时，有的地方就可以用“没有条件”为理由不实施了。把新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围会不会有同样的命运呢？这不得不让人担忧。
二、公租房意见实施的困境
公租房意见保障对象要享受公租房保障，除了受到上述限定性条件限制外，在实施中尚存在一系列困境。
（一）保障对象的落实问题 虽然意见规定“有条件地区可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围”。如果从经济发展角度看，各一线城市理应是属于“有条件地区”，但在具体落实过程中，目前知道的只有重庆和上海有限地打开了户籍篱笆，将外来人口纳入了公租房的供应范围。在重庆市，规定凡年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的本市住房困难家庭，大中专院校及职校毕业后就业的无住房人员，进城务工及外地来渝工作的无住房人员，均可申请该市的公共租赁住房。但是对于大部分城市来说，一方面强调公租房夹心层条件，
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另一方面又在具体配租中优先符合廉租房条件者。比如北京、青岛、广州等一线城市。 可见，“夹心层”难以真正享受到公租房的保障待遇。
（二）公租房的供应量问题
虽然公租房意见规定通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集房源，但是在昂贵的土地成本和有限的财政投入约束下，中央和各地政府扩大住房保障之路走得相当曲折。廉租房建设缓慢的例子已经摆在眼前，公租房在短期内供应量不会很大。从各地当前实施情况看也是如此。以北京为例，2009年建设了50万㎡公租房，总约8000套，而同时期市场上实际租赁房屋120万套，盖10年8万套，和120万套相比还是有较大的差距，发挥不了应有的作用。建设计划最多的是重庆，三年也只有30多万套，僧多
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粥少。 鉴于此，没有一套行之有效的公租房供应机制难以实现其应有的价值。
（三）公租房的资金来源问题
事实上，无论是哪种保障房，都会受制于土地财政思维主导，一块地如果不盖保障房， ③
参见《陕西吴起免费教育调查:部分老师不会用先进设备》，
http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-07-12/161420661429.shtml新浪新闻网，2010年7月20日访问。 ④
参见《陕西神木官方称将继续推进全民免费医疗》，
http://news.sina.com.cn/c/2009-05-23/075117874458.shtml新浪新闻网，2010年7月10日访问。 ⑤
参见：1.《北京中低收入家庭8月1日起可申请公共租赁房》，
http://content.caixun.com/NE/01/ga/NE01ga8r2.shtm，2010年7月16日访问. 2.《政府力推公租房 “夹心层”住房之困得以解决》，http://www.cfi.net.cn/p20100614000176.html中财网，2010年7月16日访问。3. 《广州公租房单套不超60 可租5年 夹心层将获益》， http://news.163.com/10/0613/07/691SUI63000146BD.html网易新闻网，2010年7月18日访问。 ⑥
《政策舆情：公租房新规影响会怎样》，http://www.soufun.com/news/2010-06-15/3452184.html搜房网，2010年6月19日访问。
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就可以做其他收益更高的项目。可以说，地方政府投资公租房缺乏动力。 建设部提供的数据显示，截至2006年底，全国已有512个城市建立了廉租房制度，但实际享受过廉租住房
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政策的家庭仅26.8万户，占低保住房困难家庭的6.7%。从媒体披露的情况看， 2009年11月，全国人大发布的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示，在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至8月底仅完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。去年的保障房建设完成情况如此糟糕，七部委又增加了公租房建设
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任务，公租房的资金来源能否落到实处尚存疑虑。同时，能否通过投资、土地、财税、金融等方面的政策支持，吸引市场力量介入到公租房的建设中，也关乎公租房建设的整体成效。然而，一方面强调坚持“市场运作”，吸引市场力量投入资金，一方面又要求提供租金低的公租房，市场化和公益化矛盾如何处理颇费思量。地方是否有积极性增加土地供应，银行是否有积极性提供低息贷款，社会资金是否有兴趣参与进来等等，都难以预料。
（四）公租房建设适用性问题 公租房的适用性问题也令人担忧。公租房解决的是普通大众最低的入住要求，而绝对不是享受。现在公租房的提供高档、设施齐全，完全就是商品房品质，难以体现过渡房的性质，实际上已经脱离了“夹心层”对公租房的初衷要求，最终入住公租房的，恐怕会有很多月工
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资2000以上的人，而其中带来的一轮新的社会问题也将逐步浮出水面。已经出台的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》发布了，但中低收入的工薪族发现:一方面，房屋选址多在偏远郊区，交通不便，到主要商业区都得转车，既耗时又费钱。即使房租便宜，但交通费就会飚升。另一方面，公租房的提供没有真正迎合市场的主要需求。目前在大都市租房的群体，多是以合租群体或蚁族群体，要能独租一套房的群体，恐怕需要收入不低于2000元才承受得起。
（五）公租房的租金价格问题 公租房意见规定，“公共租赁住房租金水平，由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整。”据各地媒体宣传，公租房将按市场六折出租。但在执行过程中，有人质疑，有些偏远地区的可供参考的市场租赁价格，居然达到闹市区的标准。同时，政府公布的房租标准与建造成本的公信度也受到怀疑。如果公租房租金高于市场，将把租赁者赶到市场租房，又会造成公租房闲置浪费。早在2007年和2008年，深圳市已两次推出公共租赁房，以低于市场价30％左右的价格出租，但空置率普遍在70%以上。价格无优势、位置偏远是公租房缺乏吸引力的主要原因。深圳市国
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土房产局相关领导解释，定价时，“考虑到了收回部分财政投资的问题”。地方政府“收回成本”的考量，一定程度上扭曲了公共租赁房的公共性质。地方政府的财政收入取之于民就应该用之于民，政府应“满足不同群体的住房需求”是政府应该承担的责任，政府可以借鉴市场化路径改善管理，使公租房实现保值、增值和安全使用，但要设定在一个比较合理的时间段内，而并非一定要在建成后马上就“收回成本”，从而导致高昂租金使人望而却步。
（六）公租房的公平配租问题 分配公平是任何保障性住房政策必须解决的首要问题，公租房亦不例外。如果分配公平问题不能解决好，无论经适房还是限价房，无论廉租房还是公租房，最后都可能是特权房、 ⑦
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《“第四房”浮出水面 外来务工人员将可住公租房》，
http://www.cb.com.cn/1634427/20100613/134691.html中国经营网，2010年6月20日访问。
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《孙荣飞:“‘住有所居’:中国式住房保障艰难启幕”》，
http://finance.qq.com/a/20080229/001427.htm第一财经日报，2010年6月16日访问。 ⑨
《保障性住房建设进度缓慢 至去年完成率不足1/4》，http://sanya.house.sina.com.cn 新华网，2010年04月17日访问。 ⑩
《『重庆』公租房政策的缺陷》，http://bbs.city.tianya.cn/tianyacity/Content/45/1/1159649.shtml， 2010年6月16日访问。 11
张遇哲《公租房的梦想与现实》，《中国新闻周刊》2009年第43期。
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关系房和腐败房。那么公共租赁房配租和分配如何审核，如何监管，目前尚没有完善的配租与监管体系。公众对新保障性住房政策是警惕的，太多寻租案例让他们不得不担心：公共租赁房又会否因为缺乏监管而落入经济适用房之尴尬地步？经济适用住房由于监管不力，开奔驰、宝马的高收入家庭购买经济适用住房的现象也并不鲜见。公租房未来势必会僧多粥少，政府部门如若自己建设，自己筹集房源，同时拥有产权与监管权，既当运动员又当裁判员“监管一家”的情形难以避免，如何防范公租房变成“寻租房”甚或成为富人手中致富的工具？
（七）公租房流转问题 公租房意见规定：公共租赁住房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权可依法益转让。公租房可以转让，那么还怎么来保障它的福利性质。公租房本来可以作为中低收入群体的过渡住房，一些老住户走了再租给新住户，租金低于市场价。可转让后由谁监管，还租出来么？这不能不令人担心。其次，虽然该意见规定，公共租赁住房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动。承租人违反规定使用公共租赁住房的，应当责令退出。承租人购买、受赠、继承或者租赁其他住房的，应当退出。对承租人拖欠租金和其他费用的，可以通报其所在单位，从其工资收入中直接划扣。但在具体执行中，目前因我国尚缺乏有效的个人信息监控机制，难以保证公租房承租与退出规定的有效执行。
（八）问责机制问题 公租房执行过程中的监管问题也是影响公租房新政落实的重要问题。如果没有健全的责任机制，难免发生政策难落实问题。从我国当前看，政府往往会对已成事实的政策投机分子与舞弊行为，很少采取惩罚与补救。城市出现不少空置或租赁的经济适用房，有几个被查封收回或罚款惩戒的？对于公租房，如果按当前的政策漏洞与相对松散的执行监督力，裙带关系与内部腐败问题仍将不可避免的趁虚而入，受益者往往不会是真正需要的弱势群体，最终结果是莫过于怨声载道，激起民愤，加剧社会矛盾的激化进程而已。
三、公租房意见实施的现实求解 鉴于以上所述各种质疑和问题，需要建立或完善一系列相关制度，切实推动公租房意见的实施，从而真正发挥公租房的应有保障功能。
（一）保障对象：突破二元户籍的藩篱
人生而平等，没有身份差别。而我国城乡分治，一国两策的二元社会结构虽然在产生当时有其一定的合理性，但却严重不符合人生而平等的理念。而今进城务工农民在城市身份的模糊性和不确定性使他们在城镇的社会保障制度上也受到歧视，户籍功能异化。以户籍管理为基础的城乡分割制度成为我国城市农民工生存、发展的最大制度障碍，也是群体性城市农民工社会保障缺失产生的根源。外来务工人员为城市作出了贡献，城市就应该回报他们。让他们住上公租房不是对他们的一种恩赐，而是城市的责任和义务。因此，各地有关部门应该抛弃这样的“可以” 恩赐思维，而是用“责任和义务”的思维，全盘规划，为外来务工人员建设好足够的公租房，从而和当前的户籍改革相互促进。采取价值中立的原则,强化户籍管理为提供户口信息和为社会公共事务服务的功能，确立户籍身份和社会福利相分离的原则12
，将公租房意见所指的“有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员”真正完全纳入公租房供应范围，使这部分群体真正获得平等享受城市的社会资源的身份和权利。
（二）住房供给：住有所居思想指引下的多渠道筹集机制
首先，树立住有所居的思想是前提。作为百姓重要生活资料的住房产品，不仅是一种商品；它实际上带有准公共品的性质，让百姓“居者有其屋”，是政府义不容辞的职责。给百姓提供包括公租房在内的保障房源，是政府应有的责任担当。所以，要让外来民工真的住上公租房，我们就应该有一个强制的规定。一是对什么是有条件的地区做出明确的解释，达到这个标准的就要无条件的把新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围，这没有讨价还价的余地。二是根据经济状况和外来务工人员多少，每年 12
参见李喜燕《关于农民工社会保险的价值取向和制度路径》，《重庆文理学院学报》2010年第2期。
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