李扬 - 图文

当然，中国资源性资产的变现形式比较特殊，由于不允许出售所有权，只能转让开发使用权，因此，资源性资产的收益主要体现为使用权转让收入，纳入政府公共收入体系。以2010 年为例，国有土地使用权出让金收入达到 2.8 万亿元，占到政府性基金收入的 82%。

4．对外主权资产 从国际投资头寸表可以看出，中国的对外资产主要包括对外直接投资、证券投资、其他投资与储备资产四项。而作为对外主权资产的主要是国际投资头寸表中由官方持有的储备资 产。中国储备资产规模从 2004 年的 6186 亿美元增加到 2010 年的 29142 亿美元，对外主权资产的积累非常快。

5．全国社会保障基金国有资产 全国社会保障基金是中央政府集中的国家战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产等构成。截至 2010 年末，全国社保基金权益 7809.18 亿元。 此外，全国社会保障基金理事会受做实个人账户试点省（自治区、直辖市）委托管理的个人 账户资金及其投资收益，即个人账户基金权益 566.40 亿元。两者相加，全国社会保障基金理事会管理的基金权益总额为 8375.58 亿元。需要指出的是，全国社会保障基金国有资产与 前述非金融企业国有资产和金融企业国有资产可能存在着重复核算。因为在国有股减持或转 持的过程中，实际只涉及履行出资人职责的部门调整，即由国资委或财政部调整为全国社会 保障基金理事会，前述非金融企业国有资产和金融企业国有资产并未发生实质性转移。当全 国社会保障基金再将该部分资产进行统计时，将可能产生重复计算。

6．政府在中央银行的存款 这主要反映在央行的资产负债表中，主要是指各级财政国库开设在中国人民银行国库单一账户上的财政国库存款，即在国库的预算资金（含一般预算和基金预算）存款，包括中央 国库存款和地方国库存款。国库存款与其它财政存款（未列入国库存款的各项财政在商业银 行的预算资金存款以及部分由财政部指定存入商业银行的专用基金存款等，作为银行存款体 现在行政单位的资产项中）共同构成财政性存款。它是各级财政部门代表本级政府掌管和支配的一种财政资产。2010 年底，政府在中央银行的存款达 2.4 万亿元。 我们分别对以上各类主权资产进行估算并加总，获得 2000－2010 年的中国主权资产及构成（见图 1）。从中可以看出，相对于其它资产，非金融企业国有资产以及储备资产的增 长非常迅速。

图 1

中国主权资产的规模与构成（亿元）

资料来源：课题组估算。

（三）主权负债分析

1．中央政府的债务（内债和外债）。

截至 2010 年底，中央财政国内债务余额 66987.97 亿元；国务院部委借入的主权外债余 额 387.9 亿美元，以当年汇率平均价计算，折合人民币 2625.9 亿元。与此同时，中外资银行、中外资企业等私人部门借入的外债余额 2988.4 亿美元，折合人民币 20230 亿元。这些私人部门的对外债务通常情况下应由债务单位来偿还，不过，一旦发生资金不足难以偿还的状况， 就需要由政府动用预算来兜底。因此，我们认为，也有必要将其纳入主权外债的统计之中。 这样，国外债务余额共计 3376.3 亿美元，折合人民币 22855.9 亿元。

2．\准国债\，指各政府部门和政策性机构所发行的有财政担保的债券，如政策性金融债等。 政策性银行发债虽然是市场行为（其发债规模和定价根据其自身资信确定，所筹资金也是市场化运用），但是以国家信用为依托。因此，如果风险控制不力，或受到国内外经济金 融冲击而贬损，这部分债务可能最终转化为主权债务，因此，这些债务应视作公共部门的或 有负债。2010 年，政策性银行金融债余额 52363.16 亿元。

3．地方政府债务。

主要包括两部分。一是近年来各方面比较关注的地方政府融资平台债务。根据国家审计 署的统计，2010 年底地方政府性债务余额中，融资平台公司举借的为 49710.68 亿元。但国 家审计署统计的地方政府融资平台债务，只包括地方政府正式介入的债务，对于非正式融资 担保而产生的债务则没有计算在内。因而国家审计署的统计很可能低估了地方政府融资平台的债务规模。在这方面，银监会对地方政府融资平台债务的界定要相对宽泛。其基本做法， 是把地方政府支持的非正式担保的项目也计算在内。根据银监会的估算，地方政府债务总额 为 9 万亿元。二是非融资平台公司的地方政府债务。举借主体涉及地方政府部门和机构、经 费补助事业单位、公用事业单位和其他单位。根据国家审计署的统计，这部分债务合计为57464.23 亿元。上述两部分总计，地方政府债务接近 15 万亿元。这与中国人民银行估算的14 万亿元地方政府债务规模比较接近。

4．国有企业债务。 从理论上讲，国有企业是自主经营、自负盈亏的法人主体和经济实体，因此其债务应由企业自己来承担。但是，从出资人的角度看，政府与国有企业间存在着割不断的联系。从法 理上说，当国有企业不能偿还债务的时候，财政就不得不按照其出资比例承担起企业清偿债 务的责任。而且，从社会稳定的角度出发，政府也会对国有企业进行一定的救助，承担最后 支付人角色。如此，将国有企业债务视为政府的或有债务是合理的。

截至 2010 年底，全国国有企业负债总额 40.6 万亿元，其中中央国有企业负债 20.8 万亿 元，地方国有企业负债 19.8 万亿元。在中央国有企业中，中央管理企业负债 14.8 万亿元， 中央部门管理企业负债 6 万亿元（这里包括社会上比较关注的铁道部负债 1.89 万亿元，含 贷款 1.25 万亿元，以及铁路短期融资券、中期票据以及铁路建设债券等债务融资工具约 6000 亿元）。如前所述，地方国有企业与地方政府融资平台的负债数据存在重叠，我们在处理时 进行了剔除。

5．以金融不良资产及其转化形式存在的或有负债。 这主要包括银行不良资产和其它金融机构（如证券公司和保险公司）不良资产，以及处置银行不良资产形成的新形式的或有负债。从商业银行现有的不良资产看，2010 年银行业 五级分类不良贷款总额共计 4336 亿元。当然，不良贷款中除了损失类贷款，次级类和可疑 类贷款中有一定比例是可以收回的，因此实际的不良资产规模要小一些。银行处置其不良资产可有很多方式，包括剥离和核销不良资产、注资、发行特别国债、

央行票据和再贷款以及吸引财务投资者等。但是，无论如何处置，无非只是不良资产发生了 形式上的变换，绝不意味着它们已经消失（如由商业银行的不良资产变成了央行的不良再贷 款）。因此，银行不良资产的一部分仍然作为主权负债存留着，另一部分则转化成了其它形 式的或有负债。1999 年以来，包括四家国有商业银行和国家开发银行政策性剥离不良资产，2003-2008 年四家国有商业银行股份制改造财

务重组过程中剥离可疑类、损失类不良资产和核销损失类资产，以及央行再贷款资产损失等在内，处置银行不良资产形成的或有负债约为4.2 万亿元。

6．以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。 这主要是指养老保险制度转轨时旧体制遗留下的养老保险隐性债务负担的规模。对此，国内外机构已做过大量研究测算，如原劳动部社保所（1995）、世界银行（1996）、原国务院 体改办（2000）、财科所（2007）等。估算的结果不尽相同，低则 1－2 万亿，高则 6 万亿，平均在 3.5 万亿元左右。

我们分别对以上各类主权负债进行估算并加总，获得 2000－2010 年的中国主权负债及 构成（见图 2）。从中可以看出，相对于其它负债，政府债务（中央加地方）、国有企业债 务以及处置不良资产形成的或有负债的增长非常迅速。

图 2 中国主权负债的规模与构成（亿元） 资料来源：课题组估算。

（四）主权资产负债表 通过对以上各个部分主权资产和主权负债进行加总，我们可以计算得到各年度中国主权

资产和主权负债以及相应的政府（或主权）净值。图 3 反映了 2000-2010 年主权资产、主权 负债和政府净值的变动情况。从中可以看出，这 11 年来，中国主权资产和主权负债都呈扩张的态势，而主权资产的增幅要高于主权负债，从而，我国政府净值的规模一直处于不断增 长之中。

图 3 中国主权资产/负债及政府净值(2000-2010) 资料来源：课题组估算。

综合以上主权资产与主权债务，我们可以编制 2000-2010 年的中国主权资产负债表。以 下仅以 2010 年的主权资产负债表为例进行分析。

表 3 显示，按宽口径匡算，2010 年中国主权资产净值为 69.6 万亿。但考虑到行政事业 单位国有资产变现能力很差（因为要履行政府职能），以及国土资源性资产的使用权也不可 能一次性全部转让（事实上最近每年的土地出让金只有两三万亿）9，因此，以窄口径来统计，即扣除行政事业单位国有资产，并以 2010 年的土地出让金 2.8 万亿替代国土资源性资 产 44.3 万亿，从而主权资产将由 142.3 万亿减少到 93 万亿。这样一来，窄口径的主权资产 净值只有 20 万亿左右。以上分析表明，无论从宽口径还是窄口径来看，中国的主权资产负债表都比较健康，其资产净额为正。这意味着，中国政府有足够的资源作为偿债保证，短期 内没有发生主权债务危机的可能。

表3 2010年中国主权资产负债简表（单位：万亿元）

资产

政府在中央银行的存款2.4 储备资产19.7 国土资源性资产 44.3 行政事业单位的国有资产 7.8 非金融企业国有总资产 59.1

负债和政府净值 中央财政国内债务6.7 主权外债 2.3

非融资平台公司的地方政府债务 5.8 地方政府融资平台债务 9.0 非金融国有企业债务35.6 （扣除地方政府融资平台债务）