“监察”与“监管”之我见
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赣西南监察分局赣州站 韩昌顺
国务院第81次常务会议，进一步明确了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体制。对“企业负责”好理解，而对“国家监察”和“地方监管”的认识，则不一定很清晰。这里，笔者试就这个问题谈谈自己的看法。
从定义上来说，是容易理解的。“监察”就是监督、检查，“国家监察”就是站在国家的高度，中央政府的高度对煤矿安全实行监督和检查。“地方监管”就是履行地方政府对煤矿企业的监督、管理。两者具有共同点，又有明显的区别。 一、“监察”与“监管”的共同点
1、性质相同。都是行政执法行为，都应遵守法定的程序。
2、目的相同。都是为了保障煤矿安全生产。为实施国家有关煤矿安全的法律、法规、规章和规程，保障煤矿安全，保护国家和人民财产不受损失，保护人民的生命安全。
3、手段相同。都可以使用法律的、行政的、经济的手段对煤矿违法违规行为进行处理和处罚。
4、方法相同。都是采用“察看、查找、检测、检验、分析、判断、处理、复查”等方法。
5、方式相同。都可以使用定期的、不定期的、突击性的、明察暗访式的等方式进行。可以单家进行，也可以联合组织进行。 二、“监察”和“监管”的不同点
“监察”和“监管”有很多共同点。但是，两者更有很大的不同。虽然从实际工作来看，在实施每一次的具体执法活动中，“监察”是在进行执法活动，“监管”也是在进行执法活动，难于区分“监察”和“监管”。但是，“监察”和“监管”的区别，不是体现在具体的执法行为中。怎么来体现“国家监察”的不同呢？笔者认为有以下几个不同点：
1、执法的地位不同。实施监察的主体是煤矿安全监察机构，而实施监管的主体是地方政府。两者的法律地位不一样，执法的角度也不同。首先是站的高度不同。“监察”要站在国家利益的高度去执法，“监管”往往会受到本地区利益的较大影响。国家为什么要进行煤矿安全监察体制的改革，坚持把安全管理和安全监察分开，建立垂直管理的煤矿安全监察体制，就为了有利于各级煤矿安全监察机构独立行使执法监督权。
2、执法的职责不同。按照国办79号文的规定，“国家监察”的主要职责是以下5项：（1）对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期监察，对煤矿违法行为进行处理和处罚；（2）对地方煤矿安全监管工作检查指导；（3）负责煤矿安全生产许可证的颁发管理和矿长安全资格证、特种作业人员的培训发证工作；（4）负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收；（5）组织煤矿事故的调查处理。而“地方监管”的主要职责是以下6项：（1）对本地区煤矿安全进行日常性监督检查，对煤矿违法行为进行处理和处罚；（2）监督煤矿企业事故隐患的整改和组织复查；（3）依法组织关闭不具备安全条件的矿井；（4）负责组织煤矿安全专项整治；（5）参与煤矿事故调查处理：（6）对煤矿职工培训进行监督检查。
在这些职责中，有交叉的是第1项，但对避免“一事两罚”又做了专门规定；第5项，对事故调查，“国家监察”机构是“组织”，“地方监管”机构是“参与”。
其中，最大的区别是，对煤矿企业的安全隐患，“监察”机构的监察主要是“检查、处理”，“监管”机构则要负责“督促整改”和“组织复查”。
3、执法的依据不完全相同。《煤矿安全监察条例》是煤矿安全监察机构实施“国家监察”专门法规；《安全生产法》虽然对“监察”和“监管”都适应，但对煤矿安全监察机构和地方监管的执法也做了明确的规定。
三、如何实施“国家监察”
要实施好“国家监察”，就要求在具体的执法活动中，要体现“高度”、“角度”，主要体现在以下方面：
1、要切实转变职能，改变工作方法。煤矿安全监察机构是国家监察的主体，要确立国家监察的权威，推进地方政府监管责任和企业安全生产主体责任的落实。无论是国家监察还是地方监管，最终目的都是为了企业安全生产。煤矿企业才是安全生产的主体，我们执法的出发点和归宿点，都是为了促进煤矿企业完善、落实各项安全生产责任制，纠正各种违章行为，及时消除安全隐患，实现安全生产。这一切的最终落实，都要靠企业。因此，我们要认真按照“五项职能”去执法，我们不能代替地方政府及其安管部门，更不能代替煤矿企业。尤其要改变工作方法，要从习惯性的“企业主管部门”的角色中走出来，改变那种“婆婆式”的、“管理式”的、“包揽式”的传统方法。
2、要站得高，要有高度的责任心,要有高的眼界和高的执法水平。高度的责任心，就是要站在对国家负责的高度，分析问题、处理问题都要站在国家的高度，要排除干扰，不回避矛盾，不照顾关系，不变通处理，要体现国家原则和国家利益。包括发现问题、分析问题、处理问题等都要有较高的水平。这就要求我们煤矿安全监察员，必须认真学习党的方针、政策，熟练掌握煤矿安全的法律、法规，熟悉煤矿安全的监察业务，不断提高执法水平。做到“政治坚定、业务精通、作风过硬、执法有力”。
3、要抓大事。根据国办79号文的规定，我们对煤矿实施监察主要是“三项监察”，即“重点监察、专项监察、定期监察”。这就要求我们无论是对地方的煤矿安全管理工作的检查指导，还是对煤矿企业的监察，都要善于抓关键问题、抓重点问题，抓要害问题。要善于抓住大是大非问题，抓住系统性的问题。要把着眼点放在减少和杜绝重、特大事故方面，不能陷于琐事中拔不出来。在一个地区，要抓重点县（市）或矿区；在一个县（市），要抓重点矿井；在一个矿井，要抓重点方面。要抓主要矛盾，解决主要问题，才能掌握煤矿安全监察的主动权。那种事无巨细，都想包揽过来，都想监察到，往往会导致抓了芝麻，丢了西瓜。
对管理系统的监察（包括对地方政府煤矿安全监管的指导），对地方政府主要是机构是否建立和健全、工作是否到位等；在对煤矿企业管理方面，要着力抓好煤矿主体责任的落实，安全管理人员是否按要求配置、安全责任制是否健全和落实、安全投入是否到位等。
对矿井的监察，主要抓通风系统（尤其是瓦斯治理）、防治水系统、提升运输系统、安全监控系统等主要方面的带系统性的问题。比如系统是否合理、安全监控系统是否发挥作用、采掘计划是否执行等。对一些日常性的问题，一些比较具体的动态性很强的问题，比如工作面支护、断梁折柱、巷道局部的积水等等，应当由煤矿企业和地方监管为主。
我们要求的“关口前移”，监察到工作面，也应当是从安全生产系统的高度去监察工作面，从预防群死群伤事故的高度去监察工作面，而不能唯工作面而工作面，为了“关口前移”的工作面。而且，从实际监察工作情况来看，一些系统性的问题，往往不能从工作面上表现出来。从现象上来看，问题出现在井下，而根子还是在“上面”。比如，不少低瓦斯煤矿发生瓦斯爆炸事故，从现象上看是局部通风不合理，造成瓦斯积聚，违章放炮或电气失爆所致。但其根源还是责任制不落实，管理不到位，管理层麻痹大意，违章多头作业、串联通风、吃循环风等等。通风系统不合理，怎么能生产？瓦斯积聚怎么没有发现？违章放炮就是这一次？这类问题，靠下一次井，解决一次是远远不够的。必须从责任制的落实、各项管理制度的落实、从系统是否合理等方面去监察和解决。
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