政机关的职能，即计划（planning）、组织（organising）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）和预算（budgeting）。
（2）古利克建议行政改革应该遵循的指导原则 ①相关的工作应该作为一个单元来完成； ②所有的机构应该合并成一些部门；
③每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥； ④部门领导的权力与其责任应该相称；
⑤每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构； ⑥每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员； ⑦应该减少民选官员的人数；
⑧委员会不应该用于行政工作，只应该承担准立法职能和准司法职能； ⑨所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责；
⑩行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作；
?行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。 （3）厄威克的行政组织的管理原则 ①目标原则；
②人员与组织结构相适应的原则；
③“一人管理”原则，指在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责； ④“专业参谋和一般参谋”共存的原则；
⑤“授权”原则，指行政领导者要能够把某些职权授予下级人员； ⑥“责权相符”原则，指有权必须有责，权责必须相符； ⑦明确性原则，指各种职责都应当有明确清晰的界限；
⑧“控制幅度”原则，指每一个上级直接领导的下属的人数应有一定的限度，宜小不宜大。
6．新公共行政学 （1）“新公共行政学”的基本内容
①对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。 ②对社会公平价值观的提倡。
③对传统“政治—行政”二分法的突破。
④对动态、开放组织观的强调。新公共行政学派提出，公共行政组织设计方案应该基于一下两个目标： a．顾客导向的组织形态，指将公众（接受公共服务的顾客）的需求作为组织存在和发展的前提； b．应变灵活的组织形态，指加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激做出迅速的反应。 （2）对新公共行政理论的评价
①不论是在理论研究还是在行政实践方面均对当代公共管理理论的发展做出了重要的贡献。 ②不仅在研究方法上另辟蹊径，使公共行政科学的面貌焕然一新，而且基于社会公平原则所提出了诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求做出积极回应以及面对面的沟通等观念和主张。
③从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化等方面，均对当代西方国家政府及其行政管理产生了重大影响，促使许多国家的政府在参与性、分权化以及变通性等方面进行了一系列行政管理体制的改革。
④推动了新公共管理运动的兴起和新公共管理理论的诞生。
二、现代公共管理理论的发展 1．公共选择理论
（1）经济人的人性假设与公共选择
公共选择理论以“自利”为出发点来解释人类的行为。其分析的出发点是：人是理性的自利主义者。
①任何个人，不论是购买商品的消费者，还是提供商品的生产者，或者是某一政治团体的领袖，行为动机都是自利的，时刻关注的是自身的利益。
②在行动上，是理性的，能够最充分地利用他所能得到的来最大化自身的利益。这种理性的自利主义者，就是经济人。
政治要通过公共选择来达到帕累托最优。公共选择是运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。
①作为一个独立的研究领域，公共选择被解释为“对非市场决策的经济学研究”。 ②作为公共管理中的一个思潮或流派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”。
（2）政府规模扩张与公共选择 对政府职能扩张的成因的解释有：
①瓦格纳、皮考克和维斯曼以及马斯格雷夫和罗斯托对政府规模扩张的解释
a．随着社会的发展，生产效率的提高，政府更多的介入经济活动，为了保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”，满足社会对公共物品或劳务增加的需求，政府职能迅速扩张。
b．在现代化启动的早期阶段，政府投资往往要在社会总投资中占有较高的比重，需要政府职能的扩张；中期阶段，由于市场的失灵，政府的职能因逐步转入对经济的干预而扩展；
进入成熟阶段，政府职能转向以教育、保健和社会福利为主的公共服务和支出，促使政府职能的结构性扩展。
②帕金森定律
a．官员想要增加的是下属而不是对手； b．官员们相互之间制造工作。 ③公共选择
公共选择运用种种经济学的理论、模型和方法对政府公共管理活动面临的困境及其原因做出了诊断与分析，具体如下：
a．政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。
b．政府机构产出的质和量难以测定和量度，加上在垄断服务的同时垄断了信息，公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。
c．公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效的激励机制，公共机构失去了追求效率的内在动力。 d．历史原因和技术上的困难，政府预算未能与效率联系起来，产生了预算的误导作用。 e．理想的官僚已不复存在，追求个人利益的最大化成为公务员的普遍心态。 公共选择理论提出解决问题的主张：
a．组织类型的理性选择，指特定情况下对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性。
b．市场机制与个人选择，指公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。
c．分权化。
d．公共服务组织小规模化。四条标准：便于控制、利于提高效率、政治代表性、体现地方自治。 e．自由化。主要表现是放松管制-包括放松对市场和社会的管制。 对公共选择的评价：
a．公共选择理论为西方国家行政改革提供了重要的理论指导。
b．西方国家行政改革过程中推行的以市场化为取向的改革、重新定位政府职能的改革、放松对市场和社会管制的改革等，都充分体现了“市场价值的重新发现和利用”这一公共选择的核心理论观点。
c．公共选择理论对于中国社会主义市场经济条件下以确定政府职能及其行为方式、促进政府职能转变、完善公共管理体制为主要内容的行政改革，也具有较大的借鉴意义。
2．新公共管理理论 （1）概念
新公共管理又称“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等，是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶，是公共管理的“一场革命”，是一个多维度的宽泛概念，表明了作为公共管理之传统理论形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。
（2）新公共管理蕴涵的两大基本理念
①管理的自由化，指为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，要解除规制和分权，使管理过程如预算、人事、采购等合理化。
②管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。 （3）对新公共管理理论的批评
①企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员或公共组织可以仿效的行为准则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离；
②偏离将会引起诸如“三权分立”体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统政治问题。
3．公共治理理论
治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要。治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
（1）公共治理理论的内容
①公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。主体不仅包括政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。
②公共管理的责任边界具有相当的模糊性。
③多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系，指参与公共管理活动的各个组织，无论其是公共组织还是私人组织，都不拥有独立解决一切问题所需的充足知识和充足资源。
④治理语境下的公共管理，指多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。 ⑤治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色，指政府承担着建立指导社会组织行为大方向的行为准则的重任，被视为“同辈中的长者”。
（2）治理理论的评价
①不仅更新了公共管理的基本内涵，拓宽了公共管理的参与主体，而且也延展了公共管理的职能范围，充实了公共管理的方式手段。
②不仅为反思传统公共管理理论和超越新公共管理理论与新公共服务理论提供了一种新的认识图式，也是认识公共事务领域正在发生的显著变化的一种组织框架。
③强调了治理的跨国性和全球性。客观上可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持。
4．新公共服务理论
（1）新公共服务理论的基本观点 ①政府的职能是服务而不是掌舵。 ②公共利益是目标而非副产品，指公共行政官员应当积极地为公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动。
③在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性，指确保政府具有开放性和可接近性。
④为公民服务，而不是为顾客服务，指政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系。政府必须关注公民的需要和利益。
⑤责任并不简单。
⑥重视人，而不只是重视生产率。
⑦公民权和公共服务比企业家精神更重要，指公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。
（2）新公共服务的评价
①新公共服务并不意味着是对新公共管理理论的全盘否定。 ②新公共服务本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。
③新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这个观点，可以展望公共服务的前景。
2.2 课后习题详解
一、名词解释 1．公共行政 答：公共行政是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会事务所进行的管理活动。这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。
①国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多的概括其本质和共同点；
②行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力机关的执行机关；
③管理国家和社会公共事务突出了公共的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。
2．公共管理
答：公共管理是指以政府为核心的公共部门和社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的和法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利和公共利益。基本特征如下：
①公共管理的主体是多元化，包括社会公共组织和社会其他组织两大类； ②作为公共管理客体的社会公共事务表现不断扩展的趋势；
③目的是推进社会整体协调和谐发展和增进社会公共利益的实现； ④职能是调节和控制；
⑤公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。
3．管理主义
答：管理主义是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，主要包含如下几点核心观念： ①社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长； ②这种生产力的增长以管理功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术有效组织为前提；
③管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；
④为履行关键作用，管理者必须拥有合理的管理权限。
管理主义的信条就是让管理者来管理，这是良好管理的基本准则。良好的管理可以消除繁文缛节，为人员提供高度的激励动机，使机构运作良好，有助于认清和消除浪费，有助于清楚表明资金的花费去向，将资源集中于最有效的领域，为国家复兴提供钥匙。管理主义认为，良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业实践在公共部门中实现。
4．宪政主义
答：宪政或宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制。
（1）宪政是民主制度的基础和保障，同时也是对民主政治的制衡。在宪政国家，政府和公民的行为都是有边界的，不能互相僭越，政府所代表的行为世界是公部门，相对来说公民的行为世界称作公民社会。
（2）宪政的根本作用在于防止政府权力的滥用，维护公民普遍的自由和权利在但现代宪政理论往往与民主的概念密不可分。
（3）宪政主义具有以下几方面的特征：
①注重人的价值，以公民为中心，倡导民主与公平。
②注重宪法的价值，合法性、平等保护、个体权利是这种取向的核心价值。
③强调公共性价值，公共性渗透着民主、公平与正义，回应性、平等等价值理念。 ④关注伦理道德价值，这也是对公共行政的伦理道德的强调也是公共行政中宪政主义理论对管理主义过分地
相关推荐：
loading