新预算法解读与预算管理应对

新预算法解读与预算管理应对

主讲老师 张国杰 课程说明及建议

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）作为安排国家财政收支的法律，它是经济领域的“亚宪法”。新《预算法》对现行财政预算管理从理念到操作、从方式方法到程序、从决策到执行、从管理到监督等各方面都作出深刻变革和调整。

因此，准确、完整地学习和掌握新《预算法》的每一个条款，是贯彻落实《预算法》的重要保证。

学习《预算法》应与学习《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）相结合，应与学习预算会计核算制度以及政府会计准则相结合。

第一节 新《预算法》解读

一、新《预算法》出台背景

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心。现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。随着预算管理环境的变化，我国的《预算法》于2014年8月进行了有史以来的最大的修改，并于2015年1月1日开始施行。

自1994年《预算法》颁布实施至2014年，它在规范政府间财政关系、加强财政资金管理方面发挥了重要作用，但是二十年来出现了新形势、产生了新问题和提出了新要求，这些都需要《预算法》予以规范和应对。 （一）新形势

近二十年来，财政预算管理领域发生了巨大变化。部门预算改革、国库集中收付制改革、财政收支分类改革等出现，形成了财政预算管理的新形势。 （二）新问题

随着我国新的财政政策、新的财政管理办法和管理措施的出台，以及分税制改革、财政管理改革、政府职能的转变，在新的财政预算管理的形势下也产生了一系列新问题。 （三）新要求

党的十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了要建立现代财政制度。

因此在财政法制、政府间财税关系调整、预算管理改革、财政透明度提高、实现政府绩效管理等诸多领域方面需要新的《预算法》予以规范和约束。

二、新《预算法》重点内容解读

新《预算法》集中反映了《预算法》实施二十年来财政改革发展成果，彰显了全面规范、公开透明的预算管理制度改革方向，为建立现代预算制度提供了系统完整、规范科学的法律

依据和制度基础。新《预算法》除保持原《预算法》十一章结构未变外，由原79条增加到101条，其中未变28条、修改45条、增加28条、删除3条、合并1条。

新《预算法》的主要变化、主要新内容包括以下几个方面： （一）实施公开透明预算

新《预算法》第一条首先提出了在我国财政管理中“要建立健全公开透明的预算制度”。这是一项重要的、全新的规定。它是我国首次以立法的形式提出了要建立公开透明的预算制度。其具体要求表现为明确预算公开主体、公开范围、细化的预算公开内容、预算公开的时限以及建立预算公开问责机制。

1．明确预算公开主体

各级政府预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表由本级政府财政部门负责公开，部门预决算由各部门、各单位负责公开（第十四条）。

2．确定预算公开范围

除涉及国家秘密的信息外，经批准的政府预决算、部门预决算和政府采购情况应向社会公开（第十四条）；财政转移支付应当公开（第十六条）；对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开（第八十九条）。

3．细化预算公开内容

在公开政府预决算时，要对本级政府财政转移支付的安排和执行情况、举借债务情况等重要事项作出说明；在公开部门预决算时，要对部门预决算中相关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明（第十四条）。

4．规定预算公开时限

纳入公开范围的政府预决算及预算调整和执行情况、部门预决算，均应在获得批准或批复后的二十日内向社会公开（第十四条）。

5．建立预算公开问责机制

未依法对有关预算事项进行公开和说明的，要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任（第九十二条）。 （二）实施全口径预算管理 1．建立完整的预算体系

预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（第五条）；界定了“四本预算”的内涵和外延（第五至十一条）。

2．全部收支纳入预算

政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条）；各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列（第三十六条）。

3．提高地方预算的完整性

地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成（第三条）；县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府；地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算（第三十八条）。 （三）预算应该讲绩效

为推进预算绩效管理，新《预算法》明确提出了预算要讲求绩效的原则，将预算绩效管理理念贯穿于预算活动的全过程，为推进预算由“重分配、轻管理”向“分配与管理并重”夯实了法律根基。

1．预算绩效法制化

新《预算法》将“讲求绩效”作为各级预算的一项重要原则（第十二条）。 2．强调应加强绩效目标管理

各部门、各单位要按照绩效目标管理的要求编制预算草案（第三十二条）。 3．明确要求对预算支出开展绩效评价

各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价（第五十七条）；建立健全专项转移支付定期评估和退出机制（第十六条）。

4．规定绩效评价结果要作为编制预算的依据

各级预算应当参照有关支出的绩效评价结果进行编制（第三十二条）。 （四）预算编制应科学

预算编制是预算活动的起点，是预算执行、公开等各项工作的基础，也是各级政府和部门落实党中央、国务院各项政策的具体体现。改进预算编制是建立现代预算制度的一项重要内容，也是深化预算管理制度改革的一项重要基础性工作。新《预算法》从建立预算支出标准体系、按支出经济分类编制预算等方面对提高预算科学性作出了新的规定，为改进预算编制提供了法律保证。同时，也在细化预算编制、规范预算编制、优化预算编制以及勤俭办一切事业等多方面提出了科学编制预算的措施和要求。

1．应细化预算编制

各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制（第三十七条）；报送各级人大审查的一般公共预算应按其功能分类编列到项，按其经济性质分类将基本支出编列到款（第四十六条）。

2．应规范预算编制

各级预算收入的编制应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接（第三十六条）；各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案（第三十二条）。

3．应优化预算编制

各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理（第四十二条）。

4．应勤俭办一切事业

要严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出（第三十七条）；并明确违规建设楼堂馆所的法律责任和处罚措施（第九十四条）。 （五）预算执行应严肃

预算能否严格执行，直接关系到党和国家方针政策的贯彻落实，关系到财政职能作用的有效发挥，关系到财政资金使用效益的提高。预算一经人民代表大会审查批准，即具有法律

效力，各级政府、各部门都应严格按照预算执行。新《预算法》进一步强化了预算执行约束，明确了预算执行主体责任，突出了预算执行的严肃性、规范性。同时，它也提出了“先有预算、后有支出”“谁花钱、谁负责”以及按法定程序调整预算等要求。这些都是保障严格执行预算的有力措施。

1．坚持“先有预算、后有支出”

各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条）；各级政府作出决定或者制定行政措施时，凡涉及增加或减少财政收支的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排（第三十二条）。

2．坚持“谁花钱、谁负责”

各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责（第五十三条）。

3．按法定程序调整预算

在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排（第六十八条）；中央预算和县级以上各级预算的调整方案应当提请本级人大常委会审查批准，乡镇预算的调整方案应当提请本级人大审查批准（第六十九条）。

第二节 《关于深化预算管理制度改革的决定》解读

本节内容主要包括《决定》出台背景、新《预算法》内容在《决定》中的体现等两部分。 国务院2014年10月8日发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》），不仅是落实党中央关于财税体制改革决策部署的重要举措，而且也是落实新《预算法》的重要举措。它既为进一步深化预算管理制度改革指明了方向，又细化了新《预算法》的有关规定，提高了新《预算法》的可执行性和可操作性。

《决定》首先就开宗明义，明确说明“为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照新修订的《预算法》，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，现就深化预算管理制度改革作出如下决定”。

一、《决定》出台背景 （一）贯彻党中央的决策部署

党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，并在2014年连续出台相关法规政策及方案。

2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，明确提出财税改革主要涉及改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大任务。2014年8月底，新《预算法》获通过。2014年9月21日，首份全面规范地