清政府预备仿行宪政

清政府预备仿行宪政

１９０１年至 １９０５年的“新政”未能给清朝统治带来暂时的 稳定。日俄战争后，资产阶级上层的政治代表普遍认为，日 本能够战胜俄国的根本原因就在于实行了立宪制度。从而，他 们更加卖力地鼓吹立宪，并以积极运动政府有关当道。而在 统治集团内部，以洋务官僚和驻外公使为主的一些人，也就 此提出了 “立宪”的要求和建议。此时，资产阶级民主革命 浪潮激荡不已，群众自发反抗斗争风起云涌。清政府感到越 来越难以驾驭局势，于是以 “预备立宪”来对付立宪舆论和 革命浪潮。

１９０５年，清政府宣布派载泽、端方等五大臣出洋 “考察 政治”，以作 “立宪”准备。五大臣于年底成行，分赴日本和 欧美国家，次年夏秋之交先后归国，载泽、端方等多次被召 见。他们向西太后力陈实行立宪有巩固皇位、减轻外患、消 弭内乱三大好处。还献策说，立宪究竟何时实行，怎样实行， 可从容计议；只要先定下立宪的“国是”，就能够安抚立宪派， 稳定大局。若继续狐疑，就会使希望立宪的人们失望，甚至 “激成异端邪说，紊乱法纪”。经过亲贵重臣的一番争论，清 政府于 １９０６年 ９月１日正式颁布了“预备仿行宪政”的上谕。

在这道上谕中，清政府承认，“各国之所以富强者，实由 于实行宪法，取决公论”；而中国“政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切”；所以 “非广求知识，更订法制”不可。它宣布预 备立宪的原则是：“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。但 “目 前规制未备，民智未开”，不能立即实行宪政，首要任务是改 革官制，厘订法律，而又广兴教育，清理财政，整顿武备，普 设巡警，“使绅民明悉国政，以预备立宪基础”。“俟数年后规 模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再 行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近”。在此期间，天 下臣民要 “各明忠君爱国之义”，“尊崇秩序，保守平和以预 储养成立宪国民之资格”。这道上谕，确立了实行立宪的基本 国策，清政府由此进入预备立宪时期，即宪政改革时期。但 上谕所定原则，说明执政者对政权的开放极为有限。

清廷在上谕中所列要办的诸事项中，最关紧要的还在于 强化国家机器，加强中央集权。因此，就在颁布 “仿行宪 政”上谕的次日，清廷便立即着手进行官制改革。１１月６日， 首先颁定中央官制。次年 ７月，又变更地方官制。但是官制 改革徒有其表，无非是将几个旧衙门换以新名，再添设一、二 新机构做些点缀。结果非但未能达到强化清朝统治的目的，反 而使原本追随其统治的汉族官僚产生离心倾向，造成满清王 朝的益加孤立。

官制改革引起了立宪派的不满。他们一面借报章大发议 论，批评清政府的拖延不动，同时联名上书请愿，要求早开 国会。清政府试图把立宪派的呼声压下去，拿梁启超组织的 立宪团体政闻社开刀，下令查禁。同时迫于内外压力，清政 府于 １９０７年宣布筹备在中央设立资政院，各省设立谘议局。 并再派达寿等三人分赴德、英、日三国考察宪政。又改考察政治馆为宪政编查馆，同时着手制定宪法。１９０８年 ８月 ２７ 日，清廷颁布 《钦定宪法大纲》，确定自是年起至 １９１６年共 ９年为预备立宪时期，这与先前不确定预备期限相比，应该说 是一个进步。

《宪法大纲》基本上抄自日本宪法的第一章。从表面看， 它许给了臣民某些民主权利，如言论、出版、结社、集会自 由、财产及居住不容侵犯；还提出了三权分立的组织形式。它 的“君上大权”规定：皇帝有颁行法律、召集和解散议院、设 官制禄、黜陟百司、总揽司法、统帅军队、宣战媾和等种种 大权。但对君主权力作了一些限制，首先要受宪法的制约；其 次受议院、政府和法院的制约。当然限制还是十分微弱的。尽 管如此，《宪法大纲》不能不说是对专制时代无上无限君权的 否定，已经具备了以宪法和法律限制君权的君主立宪制度最 基本的特征，在一定程度上体现了资本主义国家的宪政原则， 具有二元制君主立宪制的性质。

同日，清政府还颁布了 《议院未开以前逐年筹备事宜清 单》，规定了预备立宪的９年

期间每年要做的事情，及每项事 情负责筹办的单位，并开列了进展速度。如果逐年加以计算， 《清单》中所列应办事项共有 ９２条之多。表面上看似乎是很 认真的，实际上有些事情不分轻重缓急，有的缺乏可行性。

《宪法大纲》公布后三个月，光绪皇帝和慈禧太后相继死 去。三岁的溥仪继帝位，其父载沣摄政。载沣再三表示要坚 定不移地筹备立宪，另一方面又极力加强集权。他企望的立 宪是日本明治维新时期最低档次的立宪，同立宪派的要求有 很大差距。上任后，载沣采取一系列集权措施，他首先罢黜袁世凯，随后以监国摄政王身份代理陆海军大元帅，派其弟 载洵、载涛分任海军大臣和军咨大臣，将军权集中于皇族手 中。对政府各部主官也加大皇族比重，使皇室贵胄在中央占 了压倒优势。这种做法扩大了朝廷与立宪派的鸿沟。

１９０９年 １月 １８日，清廷颁布了 《城镇乡地方自治章程》 和 《城镇乡地方自治选举章程》。次年 ２月３日，再颁布 《京 师地方自治章程》及其选举章程。２月６日又颁布 《府厅州县 地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》。在这之前， 朝廷只准试办地方自治，现在已把地方自治作为一种固定制 度在全国确定下来，这是筹备立宪的又一有力措施。从此，封 建官吏和土豪劣绅垄断地方政权的局面为之打破，封建的地 方和基层权力结构开始发生变化。但在实际筹办自治过程中， 各地步调并不一致，而且一些地方官办理不善，勾结劣绅苛 敛，引起了一些地方暴动或骚乱。

１９０９—１９１０年各省谘议局和中央资政院也先后开设。各 省谘议局同在 １９０９年成立，基本上为立宪派所控制。依规定， 谘议局有权议决本省行政兴革、预决算、税法、所负义务等 事。但所议事项，须经督抚同意方可生效，也就是只能建言 以备采纳，并无监督和牵制督抚之权。尽管如此，谘议局议 员由选举产生的方式，立宪派取得议论政治的合法地位，对 封建专制毕竟是一种突破。而且，立宪派利用这一机构，敦 促清政府加快立宪，并发起收回路、矿利权的爱国运动，以 及缘此而逐步形成的有组织的政治势力，都大不利于清朝统 治。

资政院于 １９１０年 １０月正式成立，由贝子薄伦、侍郎沈家本分任正、副总裁，共设 ２００个议席。议员半为钦定，半 由各省谘议局推选。资政院职权有议定国家预决算、税法、制 定和修改法律、弹劾大臣等，貌似资产阶级议会。但同谘议 局一样，其议决事项仍须请旨定夺。即使规定的权力，在载 沣为首的满族亲贵集团压制下也多难施行。不过，因为立宪 派占有半数席位，正、副总裁又不太守旧，资政院还是起了 一些作用，如开议后不时同清廷抗争，支持和发动国会请愿， 都给清政府造成被动。

各省谘议局成立后，再次开展上书请愿活动，要求速开 国会，组织责任内阁。从 １９１０年 １月到 １０月，各省谘议局 代表齐集北京，接连发动了３次大请愿。各省督抚也纷纷催 请，清政府被迫宣布缩短预备立宪期限，定于 １９１３年召开国 会，并立即设立责任内阁。１９１１年 ５月，清政府宣布成立责 任内阁，取消旧内阁和军机处。责任内阁以庆亲王奕劻为总 理大臣，下设 １０个部，各部官员不再称尚书、侍郎，概用大 臣称号。阁员共计 １３名，汉族仅得４席，满族多至 ９人，其 中又有 ７人属于皇室，因此被称为 “皇族内阁”。

“皇族内阁”充分暴露了清政府集权的用心，及至辛亥革 命爆发，清政府的立宪方案宣告破产。它迫不得已颁布 《十 九信条》，采取虚君共和的政体形式，取消了君主一切实际权 力，不但无人肯信，而且为时已晚。它彻底成为了举国喊打 的孤家寡人。