地方政府发行债券的风险与有效防范

地方政府发行债券的风险与有效防范

陈宏桥

2013-3-27 11:13:57 来源：《商业时代》2012年第35期

内容摘要：2008年，我国对地方政府债券发行解禁。本文对地方政府债券发行可能存在的法律问题、信用风险、道德风险和可能引起的地方经济发展不平衡的问题进行了分析。本文认为，为了有效控制地方政府债券，首先应建设和完善地方债券市场的市场制度环境，对地方政府债券规模及用途进行规范和限制，建立地方政府债券信用评级体制和地方财政控制制度。

关键词：地方政府债券，问题，风险，研究

研究背景

公共债务即公债，是指政府机构发行的债务，其本质是债权债务关系，政府是债务人。由于政府具有公正职能，因此，公债的发行不仅是一种经济行为，也是国家进行宏观调控的重要手段。公债可以依据发行主体的级别，分为中央政府债券和地方政府债券。地方政府债券的发行主要是募集资金进行基础设施建设投资和社会公益建设投资，因此，又被称为“市政债券”。

1995年1月起在我国施行的《预算法》明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这一禁令一直保持至2008年。2008年金融危机后，我国政府为了应对经济危机，保持经济平衡增长，于2008年推出了“四万亿计划”，其中部分资金由地方政府筹措，具体由中央财政代地方财政发行2000亿的国债，地方政府债券由此获得解禁。

地方政府债券的发行对于提高地方财政资金筹措能力，发展地方经济的作用

不言而喻。但是地方债券的发行也产生了一系列的问题。首先，地方债券的发行引起了风险，即地方财政过度举债是否会产生破产的风险，应当如何设计有效的约束机制以控制破产风险?债券的购买者如何了解地方政府的信用情况，地方政府的信用评级制度仍有待完善。本文正是对地方债券发行后可能面对的风险进行剖析，试图提出有效的控制地方债券风险的措施，为未来地方债券的风险控制研究提供建议。

发行地方政府债券存在的风险

(一)地方政府债券的法律问题

地方政府债券的发行会带来两个方面的法律问题：一是地方政府债券的偿还人问题；二是地方政府债券的信用保障问题。谁是地方政府债券的偿还人?从命名和财政权属上看，应当是地方政府。如果地方政府不具备偿还能力，中央政府是否有偿还义务?从法律上讲，这个问题仍有待回答。第二，地方政府债券是否具有信用保障?地方政府发行债务时，有义务全面真实地披露其财务信息，但地方政府未建立规范的财务信息披露机制，投资者无法了解地方政府的财务状况，投资者无法对其信用风险进行评估。此外，地方政府债券所募集的资金使用情况只能由审计部门监督，但投资者无法进行外部监督，法律也未对此进行明确规定。因此，本文认为，地方政府债券会带来信用保障等法律问题。

(二)地方政府债券的信用风险

由于地方政府债券的发行主体是地方政府，投资者对其偿还能力比较有信心，但地方政府债券也存在着信用风险。事实上，我国大多数地方政府都是负债

运行，这种负债运营的状况显然存在无法偿还的风险。

(三)地区经济不平衡问题

我国经济发展的格局是东部地区整体经济实力要强于中西部地区，东部地区的财政收入也高于中西部地区，这意味着东部地区地方政府的偿还能力要比中西部地区强。在东部地区发行的地方政府债券是“锦上添花”，而西部地区发行的地方政府债券却很难获得“雪中送炭”的资金支持。因此若我们不采取一些措施，地方政府债券的发行势必会影响区域间经济发展的平衡问题，进一步加剧我国东部地区和中西部地区的基础设施建设、文化教育和卫生事业发展的不平衡，不符合我国统筹区域发展的发展方针。

(四)加剧地方政府可能面临的道德风险

由于我国特殊的行政官员考核机制，这种独特的激励机制导致行政官员的短期行为和本位主义非常严重，也滋生了群体性的行政腐败行为。如果地方政府手上掌握了发行债券的权利，地方政府官员极有可能将这些资金用于能够在短期突出其政绩的地方，而不是更有利于地区经济长远发展的地方，举债用于建设各种“形象工程”和“政绩工程”有利于地方政府官员的仕途发展。同时，地方政府不加节制的发行地方政府债券可能会引起腐败以及地方财政情况恶化等问题，导致地方政府的风险。

发行地方政府债券的应对策略

(一)建设和完善开放的地方债券市场环境和配套措施

本文认为，地方债券市场的建设和完善需要从市场制度建设、地方政府债券产品设计和地方政府债券信用评级制度建设三个方面入手进行。

1.建立和完善地方债券市场制度。有效的市场制度是保证地方债券发行和流通的制度保证。首先，我国既然对地方债券的发行“解禁”，就应该建立地方债券流通的市场，建立地方债券交易市场和交易网络，对其出台相应的规范指导，并建立相应的监督机构对其进行监督。其次，应鼓励地方政府债券的机构参与者提供完善的地方政府债券市场，如投资银行、证券公司、基金公司、会计事务所等机构应该为地方政府债券市场提供包括债券发行、承销、流通、咨询、审计监督等服务。

2.科学进行地方政府债券的产品设计。地方政府债券的产品设计是否科学合理关系到产品在市场上的发行、销售和流通情况，因此，地方政府债券的产品设计应当根据市场环境而进行。首先，地方政府债券的设计应充分考虑宏观经济形势因素，短期地方政府债券在短期内为基础设施建设和政府扶持的产业注入大量资金，有利于在短期内刺激地方经济的发展；而长期地方政府债券正好相反，从长期上是一种紧缩银根的行为，对经济有一种平滑和紧缩的作用。地方政府债券的发行机构在设计产品时，应该对当前和未来经济形势走向进行科学的判断和预测，结合未来经济趋势前瞻性的设计地方债券政府产品。其次，在设计地方政府债券产品时可以引入指数化的产品类型。从纵向上看，地方政府的财政状况应该呈现上升趋势，地方经济指数也应该呈现上升趋势，设计指数化的地方政府债券对于地方政府而言，可以降低融资成本；对于投资者而言，投资者有投资信心，产品安全性高，长期回报稳定；指数化的地方政府债券是一种有利于政府和投资者双赢的产品。最后，地方政府债券的产品设计应根据目标投资者群体的特点而