地方投融资平台公司治理结构研究

管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。”

3.决策机制说

奥利弗.哈特在他的《公司治理：理论与启示》一文中指出：“治理结构被看作一个决策机制，而这些决策在初始合约中没有明确的设定。更准确地说，治理结构分配公司非人力资本的剩余控制权，即资产使用权如果在初始合约中没有详细设定的话，治理结构将决定其将如何使用。”

以上三种公司治理结构定义是相互紧密联系的，只是站在不同的角度(制度的角度、组织结构的角度、决策机制的角度)对公司治理结构所做的不同的概括。笔者认为“公司治理结构就是公司各权力机关的组成方式，其实质是公司各权力机关相互之间的权力制衡关系，这种权力制衡关系在实践中表现为某种组织结构和制度安排”，更能能反映公司治理结构的内在含义。

（二）公司治理结构的主要内容和作用

1.公司治理结构的主要内容

公司治理结构一般由股东和其他相关利益群体（主要包括雇员和债权人）及他们选举产生的董事会、监事会、经董事会选聘的总经理等高级管理人员构成，其侧重点在于实现各相关利益主体责权利的对等，尤其是应确定一个合适的责任体系框架，并确保高层管理人员的创新动力不受侵害。

可以说，治理结构规定了整个企业运作的基本网络框架，好的公司治理结构就是建立一套多层委托代理、权责分明、相互制衡、相互协调的制度，这套制度因公司委托代理而产生，同时为解决公司的委托代理问题服务。治理结构的作用不涉及公司业务经营问题，其主要功能是权力的配置，即所有权的约束。

2.公司治理结构的作用

公司治理结构，指为实现公司最佳经营业绩，公司所有权与经营权基于信托责任而形成相互制衡关系的结构性制度安排。对公司的成败与发展起着至关重要的作用，因此其主要解决涉及公司成败的三个基本问题。

一是调股东与企业的利益关系。在所有权与经营权分离的情况下，由于股权分散，股东有可能失去控制权，企业被内部人（即管理者）所控制。这时控制了企业的内部人有可能做出违背股东利益的决策，侵犯了股东的利益。这种情况引起投资者不愿投资或股东“用脚表决”的后果，会有损于企业的长期发展。公司治理结构正是要从制度上保证所有者（股东）的控制与利益。

二是企业内各利益集团的关系协调。这包括对经理层与其他员工的激励，以及对高层管理者的制约。这个问题的解决有助于处理企业各集团的利益关系，又可以避免因高管决策失误给企业造成的不利影响。这就是公司的基本层。

三是提高企业自身抗风险能力。随着企业的发展不断加速，企业规模不断扩大，企业中股东与企业的利益关系、企业内各利益集团的关系、企业与其他企业关系以及企业与政府的关系将越来越复杂，发展风险增加，尤其是法律风险。合理的公司治理结构，能有效的缓解各利益关系的冲突，增强企业自身的抗风险能力。

从以上几点可以看出，这些作用是建立在不同公司治理结构基础之上的，都充分考虑了各个利益相关者在公司治理结构中的作用，认识到一个公司的竞争力和最终成功是利益相

关者协同作用的结果，是来自不同资源提供者特别是包括职工在内的贡献。实际上，一个成功的公司治理结构模式并非仅限于“股东治理”或“共同治理”，而是吸收了二者的优点，并考虑本公司环境，不断修改优化而成的。当然，这并不否认公司治理结构理论上的分类。

（三）我国地方投融资平台公司治理结构的现状

在我国，地方政府建立融资平台为市政基础设施融资，最早可以追溯到1992年7月在上海成立的“上海市城市建设投资开发总公司”，按照上海市政府的授权对上海市的基础设施进行融资、还贷并实施城建资金统一运作，现在“上海城投”公司已经发展为城建系统的资本经营和资产运作中心。重庆自2002年开始，组建起了八个城市投资或国有资产管理公司，即著名的重庆“八大投”，为重庆市的建设提供了有力的支持，重庆地方政府融资平台的运作方式还被世界银行称为“重庆模式”。天津市也于2004年11月正式成立了“天津城市基础设施建设投资集团有限公司”，简称“天津城投”，作为一个承贷主体为天津市的城市建设筹集资金，并以城市基础设施收益和土地增值收益作为还贷保证。以上三个地方政府融资平台分别被称为“上海模式”、“重庆模式”和“天津模式”，是我国地方政府融资平台的范例。

我国地方政府融资平台的大量涌现是从2008年开始的，受全球金融危机的冲击，我国经济出现下滑趋势，为应对危机，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，中国政府出台了总额达4万亿元的经济刺激计划，其中中央政府直接投资1.18万亿，其余的2.82万亿则由地方政府配套。各级地方政府为配合中央政府的投资，千方百计的筹集资金，地方政府融资平台的规模开始迅猛扩张，据监管部门调查显示，截止2009年底，全国各级政府融资平台有8000多家，其中区县级平台将近5000家，银行贷款余额近6万亿元，2009年上半年国家7.4真的“天量信贷”更是有很大一部分都流向了各级地方政府融资平台。地方政府融资平台的形式也逐渐趋于多样化，原先城投公司等被改建重组，除了为市政基础设施项目融资外，也为高科技园区、中小企业、工业园区、产业转移示范园区等园区建设筹资，融资平 台发展模式走向多元化。

从全国地方政府融资平台的发展模式来看，大体可分为两类:一类是规模大、资本运作能力强的融资平台。地方政府只设立若干个城投公司或资产运营公司，每家公司负债特定领域的城市基础设施建设，例如重庆的“八大投”就分别负责城市建设、开发、地产、水务、高速路发展、交通旅游、水利设施、能源、港务物流等领域，为重庆的基础设施建设做出了重要贡献。这类融资平台往往规模比较大，本身的资本运作能力也很强，不仅银行信用比较高，间接融资比较容易，而且还可以发行股票和企业债券从资本市场直接融资。这种融资平台通常是成立的时间比较长，运作比较规范，属于地方政府融资平台的成熟模式，上面提到的“上海模式”、“重庆模式”和“天津模式”就属于这一类。另一类是“小而全”式的融资平台。这样的融资平台通常是由区县政府成立的，虽然规模小，但却涉及各个领域，公共交通、燃气、农村水利设施等都有它们的业务;而针对一些融资规模大的项目，如高速路、港口建设等，往往成立专门的项目公司作为融资平台，但项目结束后项目公司的使命也就结束了，项目公司式的融资平台的生命周期有限，这也制约了它的融资作用。但“小而全”式的融资平台往往资产规模小，内部资本运作能力也很差，银行贷款信用水平低，间接融资比较困难，并且大部分融资平台不具备发行企业债券的资格，公司股票的级别也不高，从资本市场直接融资的能力有限。这类融资平台日前在中西部不发达地区较为常见，属于地方政府融资平台的初期模式。目前为_止，第二类融资平台在我国地方政府融资平台总数中占的比重比较大。

从巨前的总体情况来看，我国地方政府融资平台的债务规模比较大，存在一定的风险。

据统计，2009年我国国债规模约为6.27万亿元，地方政府债务约为8.5万亿元，其中2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，其中4万亿是以前的老项目，3万多亿是2009年信贷超额释放产生的新融资。融资平台贷款余额同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%;2009年全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%，地方政府债务占GDP比重从过去的13%上升到23%。从地方融资平台贷款债务与地方政府财力对比来看，平台公司债务率为97.8%，部分地方融资平台公司贷款债务率超过200%，西部地区地方融资平台负债水平更高。

另外近年来,我国地方政府投融资平台主要呈现以下两个新趋势。

1.投融资模式趋于多元化

2008年以前，绝大多数地方政府投融资平台的主体为政府的一个或两个部门,政府资源分散在各投资公司,运作主体分散，存在从本部门利益出发争项目现象,造成资源使用效率低下,而且当债务到期还不起债时,只能由财政部门归还。之后,地方政府在创立投融资平台时,普遍强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。不少地方政府已开始对各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工,重塑地方政府投融资体制。目前,地方政府投融资平台越来越多地采用PPP ( Public (政府) ———Private (私人) ——— Partnership (合作) )模式,这种公共部门与私人企业合作模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种方式。除此之外还有BT ( Build (建设) ———Transfer (转让) ) 、BOT (Build (建设) ———Operate (经营) ———Transfer (转让) ) 、IOT ( Invest(投资) ———Operate (经营) ———Transfer (转让) ) 、BLT(Build (建设) ———Lease (租赁) ———Transfer(移交) )等模式,这使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营,提高了国有资本的带动作用及运营收益,最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。

2.资产规模差异化

2009年5月末,全国共有地方政府投融资平台3 800多家,其中70%以上为县区级平台,资产规模小,注册资金少。小规模的投融资公司经营实力有限,难以承接大型项目的投资建设,所发挥的投融资能力和经营实力都有限。针对这种状况,各地政府纷纷出谋划策,扩大公司规模,增强其融资能力。如,河南省整合政府资源,搭建投融资大平台,成立河南省投资集团,经营省政府授权范围内的国有资产,成为省政府的投融资主体。公司注册资本120亿元,集团本部总资产220亿元,合并报表总资产504亿元,集团作为大型投融资平台,有效壮大了政府的投融资能力。而小规模的投融资公司也可通过联合的方式,壮大公司规模,寻求更好的发展。如,河北省邯郸市采用决策(委员会) +监管(委员会办公室) +平台(5家投资公司) ”的模式,决策委员会独立于各部门之上,实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制;监管委员会实施监督; 5大平台负责项目的具体实施。虽然投融资公司的规模不大,但通过这5大平台统一管理的投融资体制改革,使邯郸市投融资平台的经营能力和融资能力得到较大提升,通过投融资平台投资的石家庄至武汉的铁路客运专线,已从银行获得3亿元贷款,并得到贷款利率下浮10个百分点的优惠。

（四） 我国地方投融资平台公司治理结构存在的问题及产生原因

1.存在问题

（1）投融资平台的治理结构不合理

1.各类投融资平台高管人员一般由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向。融资规模一般根据政府建设的重点项目资金需求确定，而不是根据平台自身的财务状况和偿债能力确定。大多数投融资平台从开始建立就存在现金流短缺的现象，地方政府一般以非现金资产、划拨使用权等形式注资，投入现金流量较少。为解决现金短缺的问题，投融资

平台不得不向银行抵押借款，但一些已抵押的资产无论是银行还是平台自身，一般不具备完全的抵押物处置权利。这使得地方投融资平台难以形成完整的公司治理结构和自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的企业法人。目前，投融资平台的资产负债率普遍很高，再融资能力受到很大限制，甚至存在资金链断裂的危险。 2. 平台公司财务预算约束软化，法人治理结构欠缺

近年来，政府设立的各类投融资平台，行政色彩普遍较浓，高管人员由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向，一些重大项目资金投入的社会效益明显但经济效益低下。组织架构上，虽然各平台公司期望体现“借、用、管、还”一体化、经营与监督相分离的架构设计初衷，但实际运作上，常常出现借、用分离，管、还脱节，监督流于形式等问 题。资金流量上，平台公司资本实力总体不强，货币资本普遍到位比例低，日常经营现金流短缺，一些公司常常需要借助财政拨入资金或其他借入资金弥补现金流的不足。资产处置上，为提高平台公司贷款融资的可抵押能力，地方政府常常向平台公司拨入土地等动产或不动产。但一些已抵押的资产无论是银行还是平台公司自身，常不具备完全的抵押物处置权利。融资负债上，一些平台公司一般不是根据自身的负债能力和资金实力确定项目资金的具体投向和项目的投资进度，而是根据政府已确定建设的重点项目资金需求，四处寻找资金，形成一些地方投融资平台公司的超负债经营；尤其是平台公司的贷款期限普遍较长，本届政府对公司的大规模举债并不立即形成届内政府的还本付息压力，公司债务人的偿债责任成为事实上的“软约束”。此外，随着地方人大和政府5年一换届，平台公司举债和还款之间的时间跨度长，个别贷款项目也可能面临项目烂尾或新官不理旧账的风险。

（2） 投资决策机制问题

在投资决策机制中， 地方投融资平台存在的问题主要表现在两个方面：一是以行政决策代替经济决策。作为地方政府的投融资平台，通常被地方政府视为执行行政决策的机构，以行政规律代替经济规律处理问题，为地方投融资平台的经营留下了诸多隐患。二是决策程序不健全或执行不严格。由于地方投融资平台经常要接受和执行经济决策，内部的决策流程常常受到干扰和破坏，久之一些地方投融资平台就不再重视决策程序建设，成为一言堂或走形势，决策失误大大增加。 （3）考核与薪酬问题

在经营层面，地方投融资平台经营业绩的考核和薪酬成为主要问题。主要表现有三：一是考核主体和内容缺乏。地方投融资平台由谁进行业绩考核通常并无明确主体，加之主要执行的是政府决策，很多考核企业的业绩指标不适用于地方投融资平台。二是薪酬僵化或薪酬无度。一些地方投融资平台比照的是公务员的薪酬办法或事业单位的薪酬办法，结果人浮于事，企业活力缺乏，另一些企业则薪酬高涨，薪酬水平与业绩水平不符。 （4）职能单一，缺乏持续经营

许多投融资平台往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设的职能，只负责对工程项目的投资建设，不能对建设的工程项目进行经营与管理，没有形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资主体资格，市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，项目建设实行分散式管理，难以形成投融资运营合力。因此，在实际运行过程中，投融资平台资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和持续经营。

(5) 地方政府对投融资平台的管理混乱

近年来,地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓,各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理,条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体