小城镇建设的投融资问题——以宁波市和三明市实践为例

小城镇建设的投融资问题 ——以宁波市和三明市实践为例

《中国金融》2010年第10期

主持人的话：2010年的中央一号文件明确提出要推进城镇化发展的制度创新，那么，小城镇建设的投融资体系如何跟进?小城镇建设中，银行资金“贷给谁”、“如何贷”?在小城镇建设中不可避免地会涉及到地方政府融资平台的风险问题，如果不以地方政府财力为支撑，小城镇建设的后续资金如何解决?这些都是本期一线话题关注的焦点。此次访谈，我们选取了两个不同城市的小城镇建设来进行对比分析。一个是小城镇建设比较成熟的浙江省宁波市，这个地方民营企业比较发达；另一个是刚刚开始小城镇建设的福建省三明市，这个地方农林经济较有代表性。本期访谈嘉宾有：浙江省人民政府研究室经济处的吴志鹏、宁波市人民政府发展研究中心主任阎勤、北京大学地方政府研究院院长彭真怀以及中国人民银行三明市中心支行的胡东生。

记者：在浙江，金融支持如何找准支持小城镇建设的切入点?

吴志鹏：从自身实际出发，浙江把“小城镇”的概念演绎为中心镇，浙江绝大部分地区中心镇都为块状经济或现代产业集群加工贸易的集散中心，城市化程度较高，开发项目具有较大盈利空间，贷款周期不长，流动性也不差，效益比较好，风险系数不高，各类金融机构尤其是农村合作银行或信用社在中心镇的建设中是大有可为的。

我认为，金融支持小城镇建设的着重点，关键在产业集聚、配套改革和城镇建设。一是服务重点。对中心镇建设的重点项目，金融部门不仅要大力支持，还要帮助建设主管部门制定资金需求和筹措计划，保证项目按时顺利完成。二是扶持难点。中心镇建设往往有些资金筹措较难的项目，如果这些项目关系到民生，即使是低盈利或低回报的，金融部门也要从落实企业社会责任的角度去支持。三是关注热点。有些项目暂时可能还产生不了经济效益，但却是人们关注的热点，符合社会发展潮流和人们新的生活方式，随着人口的集聚和社会发展，在不久的将来必将产生良好的经济社会效益，这样的项目，金融部门也应重点关注并予以支持。 记者：福建在金融实践中，推进城乡统筹、支持小城镇建设的问题主要在哪? 胡东生：以三明市为例，问题主要表现在金融支持的力度、宽度、深度、频度、广度等方面。

首先，小城镇贷款占比偏低，金融支持力度不够。据对福建省确定的21个小城镇中的永安市小陶镇、尤溪县洋中镇调查，2009年12月末两镇贷款余额分别为9628万元和6513万元，分别仅占永安市和尤溪县贷款余额比重的1.09％和1．30％。小城镇贷款占比偏低的主要原因：一是各商业银行纷纷提高了对县级支行的贷款授权门槛，出现了资金上划、贷款权限上收等问题，县级支行支持小城镇贷款“有心无力”；二是商业银行信贷人员开拓小城镇信贷市场缺乏相应的、对等的激励机制，现有商业银行的一些激励机制与小城镇金融长远发展战略关联度较低；三是小城镇缺乏可承贷的重点建设项目，两镇的建设项目没有一个被列入了省、市重点项目建设库。 其次，小城镇金融组织过于单一，金融支持宽度不够。小陶镇只有农业银行、邮储银行和农村信用社的网点，洋中镇只有邮储银行和农村信用社两家金融机构

网点，永安村镇银行和刚成立的三明市小额贷款公司均未在两镇设立网点。 第三，小城镇金融服务产品少，金融支持深度不够，如贷款服务品种少、保险产品与小城镇和农民的适应性较差等。

第四，小城镇消费贷款量少，金融支持的频度不够。2009年12月末两镇消费贷款余额分别为587万元和306万元，分别占永安市和尤溪县消费贷款余额的比重仅为0．33％和0．22％。

第五，创业贷款量少，金融支持的广度不够。小城镇建设的重点工作之一是要解决农业转移人口在城镇就业问题。2009年12月末，小陶镇的全民创业贷款仍为空白，洋中镇全民创业贷款余额仅有25万元，占全县全民创业贷款余额只有2．6％，金融支持的广度明显不够。

第六，小城镇金融生态环境不理想，金融支持强度不够。基础设施建设项目缺乏承贷主体、社会信用环境不理想、担保行业建设滞后等，给企业融资带来困难。

记者：刚才两位嘉宾提到小城镇建设的着重点关键在产业集聚、配套改革和城镇建设，而目前在很多地方“贷给谁”和“如何贷”成了信贷支持小城镇建设中面临的一道难题。请问，小城镇里的企业是否具备相关承贷条件?

彭真怀：就地取材、就地加工、就地销售，是扎根在小城镇的企业的共同特点。这种由农民创办的企业，尽管发展历程曲折艰难，但为农村劳动力就近转移就业作出了重大贡献。大多数基础设施好、规模大、经济实力雄厚的小城镇，都得益于这些企业的推动。正因为如此，今年的“一号文件”指出，要大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，方便农民就近转移就业。 我还注意到，在广东省1551个市辖镇中，社会总产值超过10亿元的企业集聚有274个，其中珠三角地区占194个。这些镇大多依托专业化生产或服务而形成企业集聚，表现出“一镇一业”、“一村一品”的特色经济结构。如佛山市容椅镇的家电、中山市小榄镇的五金等，都在企业集聚推动下成为经济强镇。重庆市大足县龙水镇，在小城镇发展中抓住五金产业，大力推动企业集聚，建起了西南地区最大的五金市场和旧金属市场，从业人员5万多人，年产值12亿元，年创利税上亿元。特色产业和优势项目向小城镇集聚，是全面振兴农村经济、缩小城乡差别、促进社会和谐的一场深刻革命。小城镇的企业作为承贷主体完全没有问题。事实上，小城镇只有拥有自己独立的产业基础，才能吸引农村劳动力进入小城镇转移就业，扩大人口规模和消费市场。 记者：现在很多的小城镇投资集中到了房地产上面，房地产目前的风险是比较让人担忧的。怎么看这个问题? 彭真怀：我觉得，对于小城镇建设中可能会出现的房地产风险不必要过分担心。小城镇的房地产，首先要解决的是自身的生存需要，不是贪大求洋，而是农民享受现代文明生活的开始。并且，楼房盖起来可以节约很多的土地。只要我们的政策不被扭曲，小城镇建设中的房地产风险是可控的。当然，前提是必须明确小城镇的房产是政策性住房，而对于投机者要处以高额处罚。

记者：对于很多小城镇来说，土地出让金是最初的建设资金来源，但随着小城镇建设的逐步推进，以地生财的空间也会越来越小。那么小城镇建设的后续资金怎么办?民间资本是一些小城镇建设的重要资金来源，如何保证民间资本的可持续性? 吴志鹏：2009年，浙江省决定由省级财政拨出10亿元来支持中心镇的建设，

市、县财政进行配套。并要求充分发挥浙江民间资本较为充裕的优势，建立多元化投融资机制，引导民间资本参与小城镇的建设和开发。

土地就是财富，尤其在高速城市化的中国，这毫无疑问。实行分税制后，由于不少重要税收上交中央，而地方政府承担的各项社会责任不断增多，在这样的情况下过于批评地方政府以地生财是有失偏颇的。浙江由于民营经济发展较为充分，主要依靠财政资金和社会资本进行投资，土地出让金只是作为中心镇建设资金的一个来源或补充。 阎勤：宁波是民营资本发达的城市，民营资本在小城镇建设中发挥着主力军的作用，据不完全统计，宁波小城镇建设的各类资金，70％来自于民间资本。应该积极鼓励民间资本等社会资金加大对小城镇建设的投入。首先是要加快推进小城镇公共事业的市场化改革。加大政府公共服务外包力度，要转变公共服务由政府包办的思路，把公共服务外包引入民生工程建设，吸引社会资本与社会力量参与民生工程建设。要出台鼓励措施吸纳民间资本投入基础设施和公益事业建设，对民营资本投资城镇文化馆、电影院、敬老院等城镇公益事业的，要给予一定的财政补助。其次是要加快小城镇市场培育和建设。加快城乡统一的资本市场、产权市场、技术市场、土地市场和劳动力市场等要素市场的培育和发展。第三是公共设施建设要采用多种投资模式。以政府性投融资公司为平台，多采用BOT(建设-经营-转让)、BT(建设-转让)、BOO(建设-拥有-经营)、BOOT(建设-拥有-经营-转让)等模式，在供水、绿化、道路等基础设施和公共设施建设项目上实行市场化运作，使城镇建设资金筹集步入良性循环轨道。第四要积极探索基础设施资产证券化。通过ABS(资产支撑证券化)等模式，对已有的能产生现金流的基础设施资产或者在未来能产生现金流的基础设施资产进行证券化，使建设者加快资金周转、分散投资风险。 记者：现在很多地方小城镇建设主要靠地方政府融资平台进行融资。关于地方政府融资平台现在暴露的问题很多，政府、金融机构都很关注，纷纷出台政策限制这方面的投资。假设没有政府的财力支持，对于很多小城镇建设来说下一步应该怎么办呢? 吴志鹏：地方政府融资平台是在国际金融危机发生后，中央出台4万亿元刺激经济计划，不少地方由于缺乏足够配套资金或为吸引民间资本投资，拉动经济发展需要而建立的，当然有些融资平台是一直以来就存在的。目前不少专家学者担心部分地方政府融资过多，风险过大，甚至出现了批评的声音，这是可以理解的，但他们并不一定了解实际情况。

近年来，随着医药卫生体制改革的加快推进，教师绩效工资的逐步兑现，公民社会保障体系的基本建立，地方政府承担的财政支出压力越来越大，而增值税、关税等四大主要税收又大部分上缴中央，地方可得比例偏低，使得不少地方财力难以为继，如果没有房地产税收或是地方融资平台，部分地方政府的正常运转就会出现风险。从有关统计数据看，我国政府总体实际负债率不到20％，与世界发达国家相比处于较低水平，只要各地建立完善的投融资机制、责任机制和风险控制机制，并把筹集来的资金投资于城镇建设项目上，问题就不大，即使出现问题，也是可以解决的。

从浙江情况看，地方平台融资不多，风险可控。 彭真怀：对地方政府融资平台的风险不能一概而论，不能因为“城市生了病，就要小城镇吃药”。作为一级政府，小城镇尽管工作在基层第一线，直接面对农民，担负着发展重任，但普遍缺乏独立的决策和行政权力。尤其是财政、工商、