学前教育政策与法规

第四章 《幼儿园管理条例》解读 第一节 《幼儿园管理条例 》概述

《条例》是对全国幼儿园进行宏观管理和指导的单行法规文件，新中国第一个幼儿教育法规 。 一、《幼儿园管理条例》产生的背景及意义

建国后特别是改革开放后，我国学前教育事业迅速发展。但学前教育机构形式的多样性以及幼儿园数量和入园人数的迅速增长在促进我国幼教事业发展的同时也带来了一系列的问题。如不经批准私自办园、园舍环境及其设备不和标准、乱收费和克扣挪用专项经费……因此亟待规范。 二、《幼儿园管理条例》的基本结构 1、总则（1一6条)

2、举办幼儿园基本条件和审批程序（7-12条） 3、幼儿园的保育和教育工作（13-21条） 4、幼儿园的行政事务（22-25条） 5、奖励和处罚（26-29条 ） 6、附则（30-32条）

第二节 《幼儿园管理条例》的内涵实质

一、总则

第1条阐明《条例》的制定目的是加强对幼儿园的管理，表明国家试图将幼儿园纳入国家管理的范畴，促进幼儿教育事业发展的科学化、法制化和规范化。但如前所述，实际上目前我国在这方面的管理相当缺位，这也是造成目前我国学前教育领域诸多问题的根源。

（详见本章后的专题5：从企业／社区服务到国家公共服务体系：学前教育的政府责任）

第2条说明《条例》适用的范围是招收三周岁以上的学龄前幼儿并对其进行保育和教育的幼儿园 。阐明两点：一是幼儿教育的范围，即三周岁以上至学龄前，从而划清了其与早期教育和学校教育的界限；二是幼儿教育的主要工作，即保育与教育工作。其中前者是学校教育所不具有，而后者也与学校教育有所不同。因此，我们也可以将这一条看作是阐明与学校教育之不同的一条。

第3条说明幼儿园保育与教育工作的重要任务是促进幼儿在体、智、德、美诸方面的和谐发展，为今后的学校教育做好准备。这体现了以儿童可持续发展为本的教育追求。其中体、智、德、美也是检验和评估幼儿园工作的根本标准，也是幼儿园管理水平高低评判的重要标准。需要注意的是这4项是一种抽象的价值评判，作为总则能给具体条款留下了空间，也体现了立法的技术性。

第4条说明幼儿园应遵循因地制宜的原则。我国幅员辽阔、地区差异大，幼儿教育发展极不均衡。因此各地应根据本地情况制定幼儿园的发展规划，不发达地区除发展正规幼儿园外，还可以尝试和发展非正规化的幼儿教育形式，如游戏小组、幼儿活动站、巡回辅导站、流动幼儿园等。内蒙就有“马背上的幼儿园”，这是根据蒙古民族的游牧生活习性创制的，体现了地方的智慧性。 第5条明确了幼儿教育事业发展“两条腿走路”的方针，即国家教育部门办园与社会多方面力量办园（包括单位部门办园、集体与个体民众办园），国办与民办两条途径并行。需要注意的是，多元化的办园体制也带来了管理上的困难，导致了诸如民办园质量低下、管理混乱甚至安全问题频出的等问题。国有企业改革中的“国退民进”现象也表现在了幼儿教育领域。

第6条确立了幼儿园管理中 “地方负责、分级管理”和“有关部门分工负责”的体制。首先，实施地方化的管理，由地方政府负责；其次， 实现中央与地方分级管理，前者管宏观而后者管微观，教育部门发挥了主管、主导作用；最后，分工负责，推进管理的社会化。除教育部门管理之外，还需要其他部门共同参与管理。但这种体制也存在着很多问题。

第7、8条从场所、设施等角度强调了幼儿园举办的安全性，这些都是办园最基本的物质保障，也是保证幼儿健康发展的必要条件。当然，幼儿园还应根据实际情况逐步改善办园条件。幼儿园这类单位不同于一般性组织，基于其特殊的业务性质，即从事身心较为脆弱的幼儿保育与教育工作，故对其场所和设施有着严于其他普通单位的特殊要求。

第9条规定了各类对从事幼儿园工作人员的基本要求和条件。他们都应接受过相关的专业训练，或经过了有关行政部门的考核，获得资格方可上岗。他们应当品行高尚、爱岗敬业、不断学习、身体健康。从事管理、保育、教育工作者还应懂得与幼儿教育有关的专业基础知识。幼儿教育是一个特殊的职业，对从事这类职业者理应提出特殊的要求，实行严格的准入制度。 二、举办幼儿园的基本条件和审批程序

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第10条要求举办幼儿园的必须有经费来源。国办园与民办园的经费来源虽然不同，但都必须保证其来源，不得挪作他用。现实生活中曾出现过地方政府挪用公办园经费，民办园举办者卷款潜逃等事件，对此《条例》才做出了这样的规定。需要注意的是，无论公办园还是民办园，都属于社会公益事业，这就意味着它们的非营利性，因此需要得到经费上的保障。

第11、12条规定了幼儿园的设置和审批手续。国家实行幼儿园登记注册制度，城市园由所在区、不设区的市级人民政府教育行政部门登记注册；农村园所在乡、镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案。对各级各类幼儿园要严格审批。如前所述，幼儿园是特殊行业，国家实行严格的注册准入制度，以确保该行业发展的有序性。

第13条规定在幼儿园工作中应贯彻保教结合原则，促进幼儿全面和谐发展。首先，保教结合既是幼儿健康、全面发展的必要前提，还是促进幼儿教育工作者之间交流合作与学习的基本途径。其次，有利于促进幼儿体、智、德全面和谐发展，引导幼儿个性健康发展。两者间实际上是一种因果关系，即只有实现了前者才能保障后者的实现。

第14条是对幼儿园招生、编班规定。前者涉及幼儿园的招生对象、学制和入学时间，后者是对幼儿园教学的基本单位即“班”的规模的限定。后者的总体规律是人数随年级增长可逐渐增加，但每级都不能超过规定的人数。需要注意的是，《条例》中对于班级人数只规定了上限而未规定下限，从立法意图推断我们认为它应是在有意推崇小班教学。

第16条规定了幼儿园的基本活动形式应是游戏，从而突出了游戏在幼儿园活动中的重要性。游戏是幼儿教育活动中的主要形式，《条例》突出地将其提出来，甚至认为幼儿园以游戏为基本活动是对幼儿游戏权和发展权的保障。现实中有些园办园水平低下，经常将小学教育内容前置到幼儿教育中。这不仅违背了幼儿教育规律，同时也是违反了国家法规的行为。

第17条规定了在幼儿教育过程中要尊重幼儿的权利，严禁体罚幼儿和变相体罚幼儿。前者表明幼儿再小他也是具有独立人格的个体，享有最基本的人权。幼儿教师应尊重其作为人的基本权利；后者是禁止性条款。用简单、粗暴的体罚或变相体罚方式“教育”幼儿，其实并非一种教育也不能体现教育的艺术性，且不利于幼儿身心的健康成长，严重者还将构成犯罪。 三、幼儿园的保育和教育工作

第18-21条是对幼儿园的安全卫生保健制度的规定。幼儿园应建立卫生保健制度，防止发生食物中毒和传染病的流行；应建立安全防护制度，严禁在园内设置威胁幼儿安全的危险建筑物和设施，严禁使用有毒、有害物质制作教具、玩具；发生食物中毒、传染病流行时，办园单位或个人应立即采取紧急救护措施，并及时报告当地教育行政或卫生行政部门；园舍和设施有可能发生危险时，办园单位或个人应采取措施，排除险情，防止事故发生。

第22条是对教育行政部门职责的规定。教育行政部门的职能是综合管理、社会协调和业务指导。 前者包括贯彻中央、国务院有关幼儿教育工作的方针、政策、指示，拟定行政法规和重要的规章制度；研究拟定幼儿教育事业发展规律方针，综合编制事业发展规划；负责对各类幼儿园的业务领导，建立领导和评估制度；组织培养和训练各类幼儿园的园长、教师，建立园长、教师考核和资格审定制度；办好示范性幼儿园；指导幼儿教育科研工作。

第23条规定幼儿园实行园长负责制，并指出了幼儿园园长、教职员工的聘任方式。园长负责制是指幼儿园在上级的宏观领导下，以园长全面负责为核心，同党支部保证监督、教职工民主管理有机结合，为实现幼儿园的工作目标、充分发挥领导职能的三位一体的管理新格局。 但这并不意味着园长可以为所欲为、独断专行，而应有相应的民主管理和监督机制加以制约，如教代会和园务委员会等。

四、幼儿园的行政事务

第24条规定了幼儿园收费及财务管理。幼儿教育在我国不属于免费义务教育，所以家长应缴纳教育费和保育费。但幼儿园不应乱收费，即收取教育费和保育费之外的其他费用，例如赞助费。幼儿园还必须建立和健全财务管理制度，加强财务监督、严格管理幼儿园的经费。幼儿园经费必须在规定范围内合理开支，坚持专款专用，任何单位和个人不得克扣、挪用幼儿园经费，即使是民办园也不行。

第25条规定了对幼儿园园舍环境的要求。任何单位和个人，不得侵占和破坏幼儿园园舍和设施，不得在幼儿园周围设置有危险、有污染或影响幼儿园采光的建筑和设施，不得干扰幼儿园正常的工作秩序。幼儿园对于园舍的特殊要求决定了幼儿园的园舍一经确定，任何单位或个人不得对其进行侵占和破坏。在社会上，幼儿园如同幼儿一样也是弱势群体，侵占或破坏园舍的行为时有发生。

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五、奖励和处罚

第26条是奖励性的规定。符合奖励的条件有三：一是改善办园条件成绩显著，二是保育、教育工作成绩显著，三是幼儿园管理工作成绩显著。这些问题在前面都有涉及，但需要注意的是奖励的条件是“成绩显著”，一是要有成绩，二是要成绩显著。中国人常说“没有功劳、也有苦劳”，而这里只强调功劳，不承认苦劳。这也启示着我们要在幼儿教育过程中要大胆创新，因为只有这样才能出成绩。

第27、28条是处罚性规定，主要是对违反前述内容中的禁止性规定进行行政处罚，构成犯罪的还要追求刑事责任。这使《条例》更具有强制约束力。

第29条是对行政处罚的救济性规定，也是对行政当事人权利的保护。 六、附则

第30条本着因地制宜的原则，给各地区提供了一个大的纲领，让其再根据不同的特点制定不同的实施办法。

第30条规定该条例的解释机构 。 第31条规定该条例的施行时间 。

专题5：学前教育中的政府责任

学前教育对社会来说是回报率可观的投入，它有助于特殊教育服务需求和犯罪率的降低，对公共福利费用的节省，毕业率和就业率的提升等。正是这种高正外部性效应强化了世界各国对儿童早期教育的需求和投入。

改革开放后来，我国学前教育政策和管理体制也发生了根本性的改变。上世纪90年代以来，随着计划经济向市场经济改革的不断深化，学前教育制度也从企业／社区福利服务为主的体系转变为社会化服务为主的体系。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和《关于当前发展学前教育的若干意见》的出台，明确了学前教育的重要性和政府责任，标志着学前教育可能将向整合型的国家公共服务体系转型。

学前教育作为一种公共服务，其健康发展关系到国家的中长期人力资本发展和社会的和谐稳定。因此政府对学前教育事业发展具有不可推卸的责任。

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第五章 《幼儿园教育指导纲要（试行）》解读 第一节 《幼儿园教育指导纲要（试行）》概述

一、《纲要》产生的背景及意义

《纲要》是对全国幼儿教育进行宏观管理和指导的单行法规文件，前述的《规程》强调的是“工作”，《条例》强调的是“管理”，而本《纲要》强调的是“教育”，三个文件各有不同的侧重点。

改革开放后，我国幼儿教育在不断探索与革新中遇到了许多问题，其中有些是教育之外的或与教育相关的，这些主要由前述两个规范性文件及其他规范性文件予以规范；但其中也有一些是教育方面的问题，需要单独予以规范。

《纲要》是指导广大幼儿教师将《规程》的教育思想和观念转化为教育行为的指导性文件。它揭示出幼儿教育应有的核心价值追求，倡导尊重幼儿、保障幼儿权利、促进幼儿全面和谐发展的儿童观。 从性质上看，《纲要》更多是幼儿教育基本规律法制化的体现，它更注重从法规的角度诠释幼儿教育的基本规律。 二、《纲要》的结构 （一）总则 1、《纲要》制定的依据、原因和目的；

2、说明我国幼儿园教育的性质和根本任务； 3、规定我国幼儿园教育的外部原则； 4、指出了幼儿园教育自身的特点。 （二）教育内容与要求

分成健康、语言、社会、科学和艺术等五个领域，均包含“目标”、“内容与要求”和“指导要点”三个部分。 前者主要表明该领域重点追求什么，它主要的价值取向何在；中者说明为实现教育目标，教师应该做什么、该怎样做，与此同时，将该领域教育的内容自然地负载其中；后者则主要点明该领域的教和学的特点和特别应当注意的普遍性的问题。 （三）组织与实施

包含11个条目，其中贯穿着尊重幼儿的权利，尊重教师的创造，尊重幼儿在学习特点、发展水平、个性特征等方面的差异，尊重幼儿身心发展的客观规律，尊重教育、教学的客观规律等等理念与观点。 （四）教育评价

提出了评价的发展性、合作性、标准的多元性以及多角度、多主体、多方法、重视过程、重视差异、重视质性研究等原则。 三、《纲要》的基本指导思想 （一）可持续发展的教育观

终身教育和学习化社会的到来，使基础教育的价值取向逐渐转向为每个受教育者奠定生存的基础、做人的基础、做事的基础和终身学习的基础，即可持续发展的基础。因此《纲要》的组织和实施、评价都将可持续发展放在了核心位置，强调教育活动要要利于其长远发展，明显着眼于幼儿终身持续发展所需要的最基本的重要素质。

（二）以人为本的教育原则

儿童发展是多方面、多层次的动态过程，幼儿教育要全面促进儿童发展，就必须考虑儿童之间的差异性；另外还应因人而异地实施有所侧重的教育，在全面发展教育的基础上实现个性化的因材施教，这都符合以人为本的教育原则。此外，《纲要》还表现出对教师、对家长、对教育中所有人的因素的尊重和关注。 （三）学科融合与生态教育

《纲要》意在推进整合的学习，力图营造一个与幼儿生活一致的高度综合的课程形态。这不仅与我国基础教育改革的步调一致，也符合现代教育发展的趋势——学科融合；它对教育评价的要求还体现出生态教育理论在教育的“文化生态”、“学科生态”、“评价生态”等方面的基本思想；它还特别强调环境在促进幼儿发展中的重要作用。

（四）全方位动态评估

《纲要》吸收当代教育评估研究方面的最新成果，以一种全新的全方位动态评估理念来指导幼儿园的教育评价。

《纲要》所提倡的过程性、动态性评估思想与当今世界教育评估发展潮流是一致的，对我国幼儿教育改革的影响是深远的。

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