中国农村低保制度实践现状与问题分析

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中国农村低保制度实践现状与问题分析

作者：魏程琳

来源：《战略与管理》2013年第05期

一、背景介绍

自1992年山西省佐云县试行开展农村低保（最低生活保障简称低保）工作以来，全国各地农村在2000年以后逐步建立农村低保救助制度，2007年全国实现农村低保全面覆盖。据国家审计署2012年第34号文件《全国社会保障资金审计结果》显示：截至2011年底，全国城市和农村低保对象分别有2256.27万人和5298.28万人，分别比2005年底增长7.25%和551.04%；城市和农村低保月人均补助水平分别由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全国城乡低保资金支出1284.14亿元。低保作为再次分配的重要手段，体现了社会主义市场经济“兼顾公平”的理念，对于农村贫弱阶层的救助彰显了国家的道义担当和社会主义制度的优越性，并发挥着维护基层社会稳定的战略性功能，因而，农村低保在我国是一项具有扶弱济贫、救助伦理性质的重要政治制度。每年近千亿元的农村低保资金在基层是如何运作的、效果如何是关系国计民生、社会稳定的重大问题。下面以C市鹦洲乡为例展现中国农村低保制度的现状并分析其中存在的问题与原因。

C市鹦洲乡共有耕地22724亩（其中水田2300亩），17个行政村，8238户，27174人（农业户7635户，农业人口26271人）。鹦洲乡比邻C市，交通便利，以农业种植为主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全乡经济水平处于C市中上等。C市2005年试行农村特困救助政策，2007年实现农村低保全面覆盖。鹦洲乡共有低保706户，1128人；五保户225人；残疾人口604人，其中享受低保的有258户，264人。C市2013年7月农村C类低保标准是97.3元/月，临时救助金2600元/年。按照《C市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》及有关规定，鹦洲乡的社会救助原则和社会救助制度如下。社会救助基本原则：1、应保尽保原则；2、属地管理原则；3、分类救助原则。救助制度主要有：1、城乡低保救助；2、城乡医疗救助；3、临时困难救助；4、其他配套救助包括水电医疗教育等。由于医疗救助主要发生在特定家庭，其他配套救助也不经常发生，本文主要以农村低保制度为考察对象，展示社会救助制度在基层的实践现状。

本文的任务是呈现农村低保制度运行现状，为此，笔者在鹦洲乡政府和鹦洲乡夏村进行了累计25天的驻村调研，本文材料皆源于此。本文综合运用定性方法和定量方法，在全面了解村庄情况的基础上，对夏村的低保数据、低保户信息做了统计。然后运用半结构访谈方法，向村干部、村民逐一核实低保户信息，并对特殊低保户（关系保、维稳保）做了个案访谈。通过对村组干部、低保户、普通村民等不同对象的访谈，本文尽量全面真实地反映农村低保运行的现状和村民的态度。本文结构如下：第一部分是背景介绍；第二部分描述分析在地方权力与关系网络运作中“关系保”和“维稳保”的产生及其对农村低保分配的影响；第三部分重点描述国家民政部门通过制定一系列具体的低保措施试图以规范化打破异化农村低保制度的地方权力与关系网络，然而基层组织在低保规范化过程中却面临着反规范化的尴尬现象；第四部分重点关注