多元化纠纷解决机制中的行政调解研究

多元化纠纷解决机制中的行政调解研究

论文提要：当今中国社会纠纷不断增多，并呈日益复杂之势。司法诉讼难以承担?社会控制?的重任，?能动司法?充满不确定性，人民调解有名无实，被寄予厚望的行政复议因制度性缺陷难以服众，充满中国特色的信访制度也不是一个可持续的有效机制。由行政主体借助斡旋和调停等柔性手段、以定分止争为基本目标的?行政调解?应当发挥解决纠纷的重要作用。在现实的社会管理中，我国的行政调解制度却没有发挥出应有的作用，为适应下中国经济市场化、社会治理法治化的特点，应重构我国的行政调解制度。

关键词：行政调解 行政诉讼 ADR 一、行政调解的概念及相关理论 （一）行政调解的概念

行政调解是指由国家行政组织出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使争议双方当事人友好协商、互让互谅、达成协议，从而解决争议的方法和活动。1从实在法角度看,这种定义与有关法律规定基本吻合。现行设定行政调解的规范性法律文件，基本上都将行政调解主体限定在基层人民政府和相关职能部门，即行政机关。从行政调解的特征看，这种定义也揭示了行政调解的一些基本特征，如以自愿为原则，行政调解是一种诉讼

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胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第365页。

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外调解等。2

行政调解构成了我国政府机关一项工作内容，它对政府的领导、组织、指挥、监督等职能起了重要的作用。世界上不少国家把行政调解作为一种政府解决社会纠纷的手段而发挥其作用。例如，在日本关于结婚、继承等许多调停案件均可适用行政调解。日本通过《公害纠纷处理法》在各级政府机构设立了?公害怨情调停人员?，由他们对侵害公共利益的公害事件进行行政调解。3美国的《联邦侵权求偿法》把行政调解适用于行政赔偿纠纷之中。

我国曾经在大量的制订法中规定了行政性纠纷解决机制。到2006 年为止，我国设定行政调解的法律文件种类形式繁多，涉及行政调解的法律有近40 部，行政法规约60 部，行政规章约18 部，地方法规约70 部，地方规章约45 部，另有大量的一般规范性文件。?有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以全部掌握，且内部相互冲突难以避免，无法形成有机统一的行政调解规范体系，实践中各种行政调解各自为战，难以形成合力。?4上世纪九十年代以后，行政性纠纷解决机制和行政调解整体逐步走向衰落，面临着严重的困境：法律地位和职责不明，附带性调解饱受诟病，乃至在行政复议和行政诉讼实践中则不得不采用行政协调等含糊用语或撤诉等技术加以变通。5

（二）建构服务型政府——行政调解的时代背景

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朱最新：《社会转型中的行政调解制度》，载《行政法学研究》，2006 年第2 期，第73页。 ［日］南博方著：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版。 4

朱最新：《社会转型中的行政调解制度》，载《行政法学研究》，2006 年第2 期，第75页。 5

范愉：《行政调解问题刍议》，载《广东社会科学》2008年第6期，第180页。

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经过30年的改革开放，我国的市场经济建设已渐入体制变革的深水区，政治和社会结构亦进入了更为关键、也更为艰难的攻坚期。如何改革行政管理体制，如何建设与之相匹配的政府治理模式，已成为焦点问题。2005年温家宝总理在《政府工作报告》中正式提出了建设?服务型政府?的目标；中共?十八大?明确提出?要建设人民满意的服务型政府?。建构?服务型政府?，为社会经济、文化发展提供更好的公共服务，已成为执政者必须加以解决的重大实践课题。

从行政法的视角看，就服务型政府的功能定位而言，首先，?服务?是指导公权力行使的法的一般原则，当其他的行政理念如秩序价值与服务理念相冲突时，应以后者为先。其次，在服务理念或原则的指引下，应重构或者调整目前的行政法律体系。以民主协商和当事人自愿为基础的行政调解，具有纠纷解决、行政指导和政策形成的功能，体现了?当事人自治为主，国家干预为辅?的原则，突出了?和为贵?的传统观念，契合现代行政的服务理念、合作理念和非强制理念。因此，构建行政调解等行政非诉纠纷解决机制，是政府职能调整、行政模式转换，以符合现代行政发展趋势的必然要求。

（三）和谐和契约精神――行政调解的价值取向

社会是否和谐的判断标准并非是看是否有纠纷存在，而在于能否借用特定的制度或途径预防潜在的纠纷和解决现实的纠纷。行政调解的制度性优势在于其具有契合于和谐社会的多元价值取向。具体而言，表现在以下两方面。

1、契约精神

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?所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动?。6众所周知，市场经济即?契约经济?，这就要求政治与行政模式也要回应这种变化了的经济体制。对契约精神的推崇意味着对合意双方当事人意思的尊重，意味着双方当事人的互惠与合作。在此基础上，现代契约又被注入了新的内涵，成为了一种?社会过程?和?社会关系?，即?有关规划未来交换过程的当事人之间的各种关系?。7当事人在这个过程中具有相对固定的关系和地位，而双方的权利义务关系就由这种地位和实体法律规范同时确定。契约理论的这种转变充分说明了契约不但是市场交易的手段，而且可以深入到人类社会的一般结构中去。

我国传统行政法理论和实践由于受前苏联的影响以及国内外多种因素的制约，曾一度漠视契约精神。随着人们对契约理念认识的深化，这种非强制的、合意式的行政方式将会在更广泛的行政管理领域推行。虽然我们还不能说契约在我国法律生活中已占主导地位，但契约精神已毫无疑问地被引入到了行政法之中，行政主体与行政相对方的关系也因此而发生了深刻的变化，行政调解制度正是这一发展趋势的产物。

2、和谐价值

建立和谐社会乃是古已有之、今又发展的美妙构想，也是一个宏大复杂的社会系统工程。在中国古代?天人合一?哲学观的影响下，形成了中国特有的追求和谐的政治理念。和谐乃是文化的最高价值，

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［英］亨利〃詹姆斯〃梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第97页。

［美］ Lan〃R〃麦克尼尔：《新社会契约论》，雷喜宁、潘勤译，中国政法大学出版社2004年版，第4页。

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